Comprenda cómo estructurar el DFD de obras y servicios de ingeniería, diferenciar necesidad de solución y preparar la demanda para ETP, proyectos y contratación.
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El Documento de Formalización de la Demanda (DFD) es el registro que evidencia y detalla la necesidad de una contratación y, en el ámbito federal regulado por el Decreto nº 10.947/2022, fundamenta la elaboración del Plan Anual de Contrataciones (PCA). En obras y servicios de ingeniería, sin embargo, su valor no está solamente en iniciar un flujo administrativo: debe permitir que la organización reconozca con claridad qué problema debe resolverse, qué resultado institucional se pretende alcanzar, qué dependencias ya se conocen y qué nivel de desarrollo técnico será necesario antes de contratar.
Un DFD no sustituye el Estudio Técnico Preliminar, los Términos de Referencia, el anteproyecto, el Proyecto Básico o el Proyecto Ejecutivo. Tampoco debería anticipar una solución sin que la necesidad esté suficientemente comprendida. Su función es registrar la demanda en un nivel compatible con la etapa de planificación, permitiendo que las áreas solicitante, técnica y de contrataciones decidan cómo debe madurar esa necesidad.
Para demandas simples, la descripción puede ser relativamente directa. En Ingeniería, la situación suele ser diferente. Expresiones como “reformar la instalación eléctrica”, “modernizar el CCTV”, “adecuar el edificio”, “sustituir el sistema de climatización” o “ampliar la red” describen una intención, pero normalmente todavía no definen un objeto técnicamente contratable. Antes de llegar al pliego, puede ser necesario levantar la condición existente, consolidar requisitos, comparar alternativas, dimensionar sistemas, estimar costos, definir interfaces y producir proyectos.
Por ello, un buen DFD de Ingeniería debe entenderse como punto de partida de una cadena de maduración técnica. Cuanto mejor se formalice la necesidad, más fácil será decidir si la etapa siguiente exige Site Survey, levantamiento catastral, diagnóstico, Programa de Necesidades, ETP, estudio de viabilidad, anteproyecto, Proyecto Básico u otro producto de Ingeniería.
Qué debe contener el DFD en una demanda de Ingeniería
En el ámbito del Decreto nº 10.947/2022, el DFD utilizado para el PCA contiene, entre otros elementos, la justificación de la necesidad, descripción sucinta del objeto, cantidad cuando corresponde, estimación preliminar de valor, fecha pretendida para concluir la contratación, grado de prioridad, dependencias con otras demandas e identificación del área responsable.
Para Ingeniería, estos campos deben completarse con cuidado porque cada uno influye en el desarrollo posterior. La “descripción sucinta del objeto”, por ejemplo, no debe confundirse con una especificación definitiva. Cuando todavía existe incertidumbre sobre la solución, es técnicamente más seguro registrar la necesidad y el resultado pretendido que cristalizar prematuramente equipos, tecnología, arquitectura o cantidades.
Una demanda como “adquisición de 120 cámaras” puede ocultar preguntas aún sin respuesta: ¿se analizó la cobertura actual? ¿Se mapearon los riesgos? ¿La infraestructura de red y energía soporta la expansión? ¿Existe una retención mínima de grabaciones? ¿El VMS tiene capacidad? ¿Hay áreas que exigen analytics, baja luminosidad o requisitos de identificación? ¿El número 120 proviene de un proyecto o solamente de una estimación inicial?
El DFD puede registrar el problema y la necesidad de modernización sin fingir un grado de precisión que la Ingeniería todavía no produjo. Esta distinción reduce el riesgo de transformar una hipótesis inicial en requisito contractual.
Necesidad, resultado y objeto no son lo mismo
Una forma práctica de separar los conceptos es observar tres niveles:
| Nivel | Pregunta | Ejemplo |
| Necesidad | ¿Qué problema institucional debe resolverse? | Existen áreas sin cobertura adecuada de seguridad y el sistema actual presenta limitaciones de capacidad y obsolescencia. |
| Resultado pretendido | ¿Qué debe mejorar al final? | Elevar cobertura, disponibilidad, capacidad de investigación e integración del sistema de seguridad. |
| Objeto | ¿Qué será efectivamente contratado? | Todavía podrá ser levantamiento, proyecto, modernización del sistema, implantación o combinación de etapas, después de la maduración técnica. |
Esta separación ayuda a impedir que la Administración intente contratar la ejecución antes de saber técnicamente qué necesita ejecutar.
DFD, ETP, Términos de Referencia y Proyecto Básico: cuál es la diferencia
El DFD formaliza la demanda. El Estudio Técnico Preliminar para obras y servicios de ingeniería profundiza la necesidad, examina alternativas y fundamenta la solución que mejor atiende al interés público. Los Términos de Referencia en Ingeniería estructuran el objeto, los requisitos, la ejecución, la medición y la aceptación cuando constituyen el instrumento adecuado. El Proyecto Básico de Ingeniería proporciona definición técnica suficiente para caracterizar la obra o servicio de ingeniería cuando este nivel de desarrollo resulta necesario.
La Ley nº 14.133/2021 trata la fase preparatoria como una etapa de planificación y determina que se consideren cuestiones técnicas, de mercado y de gestión. El artículo 18 conecta la descripción de la necesidad con el ETP y prevé que la definición del objeto ocurra, según corresponda, mediante Términos de Referencia, anteproyecto, Proyecto Básico o Proyecto Ejecutivo.
Esto significa que existe una progresión de madurez. El error más común es comprimir todas estas etapas en una única descripción inicial y exigir del DFD un nivel de definición que todavía no posee — o, en el extremo opuesto, tratarlo como formulario burocrático sin información suficiente para orientar la planificación.
Cuándo debe participar el área técnica en la formalización de la demanda
El Decreto nº 10.947/2022 diferencia el área solicitante del área técnica y admite que el DFD sea remitido al área técnica para análisis, complementación, compilación de demandas y estandarización. En Ingeniería, esta participación suele ser especialmente relevante cuando la demanda depende de la condición física existente, integración entre sistemas, normas técnicas, capacidad instalada, vida útil de los activos, riesgos operativos o definición de disciplinas de proyecto.
El área solicitante puede conocer muy bien el problema operativo, pero no necesariamente sus causas técnicas o las alternativas de solución. El papel de la Ingeniería es traducir la necesidad en preguntas verificables sin eliminar prematuramente opciones que todavía deben estudiarse.
Por ejemplo, una demanda por “sustitución del generador” puede derivar de potencia insuficiente, fallas recurrentes, baja confiabilidad, inadecuación del sistema de transferencia, problemas de combustible, ausencia de redundancia o cambio en el perfil de cargas críticas. Cada causa conduce a un camino técnico diferente. La formalización inicial debe preservar esta posibilidad de diagnóstico.
Cuando la condición instalada todavía no es suficientemente conocida, un Site Survey de Ingeniería o un Levantamiento Catastral de edificaciones e instalaciones puede ser necesario antes de avanzar hacia especificaciones y proyectos.
Cómo describir una necesidad sin especificar prematuramente la solución
La formulación de la demanda debe ser suficientemente concreta para justificar la planificación y suficientemente abierta para permitir el análisis técnico. Una buena descripción normalmente combina contexto, problema, consecuencia y resultado esperado.
Considere la diferencia entre dos formulaciones:
Formulación prematura: “Comprar switches de 48 puertos modelo X para sustituir la red.”
Formulación orientada a la necesidad: “La infraestructura de red presenta saturación de puertos, equipos sin soporte, ausencia de redundancia en puntos críticos y limitaciones para expansión. Es necesario evaluar la arquitectura actual y estructurar una solución que asegure capacidad, disponibilidad, seguridad y crecimiento.”
La segunda redacción no impide que posteriormente se adquieran switches. Solamente evita que la organización transforme una conclusión todavía no demostrada en punto de partida.
El mismo razonamiento vale para obras, eléctrica, climatización, telecomunicaciones, seguridad electrónica, Data Centers, SPDA y demás sistemas. Cuando la solución depende de estudio, el DFD debe dejar claro que existe una necesidad de Ingeniería que debe desarrollarse técnicamente.
Qué información técnica mejora un DFD de Ingeniería
No existe una lista única para todos los objetos, pero algunos grupos de información elevan sustancialmente la calidad de la planificación:
- ubicación y unidades afectadas;
- descripción de la condición actual y de los problemas observados;
- impacto operativo, institucional, de seguridad o continuidad;
- usuarios, áreas y procesos dependientes de la infraestructura;
- documentos existentes, como proyectos, As Built, informes y dictámenes;
- restricciones de plazo, operación, acceso y parada;
- interfaces con otros sistemas o contratos;
- requisitos legales, normativos o corporativos ya conocidos;
- dependencias con otras obras, adquisiciones o proyectos;
- horizonte de expansión o cambio de capacidad;
- necesidad probable de levantamiento, diagnóstico, estudio o proyecto antes de la ejecución.
Esta información no transforma el DFD en Proyecto Básico. Permite decidir qué Ingeniería debe producirse después.
De la demanda administrativa al Programa de Necesidades
Cuando la necesidad existe, pero todavía faltan usuarios, capacidades, interfaces, restricciones y criterios verificables, especificar directamente la ejecución crea el riesgo de contratar una solución antes de definir el problema.
El Programa de Necesidades organiza estas entradas y crea una base trazable para estudios y proyectos.
Cuando la organización conoce la necesidad, pero todavía debe consolidar usuarios, desempeño, capacidades, interfaces, restricciones y criterios de proyecto, el paso intermedio puede ser un Programa de Necesidades y Requisitos de Ingeniería.
Este producto es particularmente útil en proyectos multidisciplinares o de modernización, en los que varias áreas internas participan en la definición. En lugar de que cada stakeholder entregue una lista aislada de deseos, las necesidades son consolidadas, verificadas y transformadas en requisitos trazables para las fases siguientes.
Imagine la modernización de un edificio administrativo. El área de TI puede pedir nuevos racks y conectividad; seguridad solicita CCTV y control de acceso; mantenimiento señala cuadros eléctricos obsoletos; los usuarios piden adecuaciones de ambientes; la gestión pretende reducir indisponibilidades; y la dirección necesita estimar inversión y faseamiento. El problema no es solamente “hacer una reforma”. Es coordinar necesidades que compiten por espacio, energía, presupuesto, cronograma y prioridad.
El DFD registra la demanda. El Programa de Necesidades ayuda a transformar esa demanda en una base técnica común para estudios y proyectos.
Cuándo el DFD debe indicar levantamientos o diagnóstico antes del proyecto
En instalaciones existentes, la documentación disponible no siempre representa la condición real. Cuando existe incertidumbre sobre activos, interferencias, capacidad o infraestructura, esa incertidumbre debe reducirse antes del proyecto.
El levantamiento de campo transforma premisas en evidencias técnicas.
Proyectar sobre información incompleta es una de las fuentes más recurrentes de retrabajo, adendas y modificaciones en instalaciones existentes. En proyectos brownfield, la documentación disponible puede no representar la condición real y una parte relevante de las restricciones solamente aparece en campo.
En esos casos, la planificación de la demanda debe considerar productos intermedios. La Due Diligence Técnica de Ingeniería es adecuada cuando la decisión depende del diagnóstico de activos, riesgos, conformidad y prioridades. El Site Survey está más dirigido a la recopilación técnica estructurada en campo. El levantamiento catastral organiza geometría, instalaciones e infraestructura existentes. Cada producto resuelve un tipo diferente de incertidumbre.
Contratar directamente el proyecto sin estas entradas cuando son necesarias transfiere incertidumbre al proyectista y después a la obra. El resultado suele aparecer como premisas frágiles, cantidades inconsistentes, interferencias no identificadas y cambios de alcance.
Cómo se conecta el DFD con el Plan Anual de Contrataciones
El Decreto nº 10.947/2022 define el DFD como documento que fundamenta el PCA. El plan consolida demandas del ejercicio siguiente y debe ayudar a racionalizar contrataciones, alinear necesidades con la planificación, apoyar el presupuesto, evitar fraccionamiento y señalar intenciones al mercado.
Para Ingeniería, esta conexión trae una consecuencia práctica: no basta listar obras futuras. Es necesario considerar el tiempo de maduración técnica de cada una.
Si una obra depende primero de levantamiento, después de proyecto, después de presupuesto y solamente entonces de licitación, estas etapas deben reconocerse en el calendario. El Decreto también prevé que, en la consolidación del PCA, se elabore un calendario por prioridad, considerando el inicio del proceso de contratación y la disponibilidad presupuestaria y financiera.
Una cartera de Ingeniería bien estructurada diferencia, por ejemplo:
- demandas listas para contratación;
- demandas que necesitan ETP;
- demandas que exigen levantamiento o diagnóstico;
- demandas que todavía necesitan proyecto;
- demandas dependientes de otras intervenciones;
- demandas que deben fasearse por riesgo, presupuesto o continuidad operativa.
Esta visión transforma el PCA de lista administrativa en instrumento de preparación real de la cartera de inversiones.
Errores frecuentes en la elaboración de DFDs de Ingeniería
Algunos errores reducen la calidad de la fase preparatoria incluso cuando el formulario está formalmente completado.
Describir solamente la solución deseada
Cuando el documento comienza por marca, modelo, cantidad o tecnología sin demostrar la necesidad que llevó a esa elección, la etapa posterior puede quedar condicionada por una solución todavía no estudiada.
Confundir la estimación preliminar con el presupuesto de proyecto
La estimación utilizada en la planificación no sustituye el presupuesto técnico que será desarrollado con el grado de precisión adecuado para la contratación. Cuanto menor sea la madurez del alcance, mayor debe ser la cautela con números aparentemente exactos.
Ignorar dependencias
Reformar una sala técnica puede depender de eléctrica, climatización, protección contra incendios, red, obras civiles y migración operativa. El Decreto exige indicar vinculación o dependencia entre DFDs precisamente para apoyar la secuencia de contrataciones.
No registrar impacto y prioridad de forma verificable
“Prioridad alta” sin razón técnica aporta poco a la comparación entre demandas. Continuidad del servicio, riesgo para la vida, obsolescencia, indisponibilidad, requisito legal, capacidad e impacto institucional son criterios más útiles para justificar la priorización.
Contratar la ejecución cuando la necesidad todavía exige Ingeniería
Este es el error de mayor impacto. Cuando no existe definición técnica suficiente, la organización debe contratar primero la etapa necesaria para producirla — levantamiento, diagnóstico, estudio o proyecto — en lugar de exigir que la ejecución resuelva simultáneamente qué debe hacerse y cómo debe hacerse.
Cómo estructurar el siguiente paso después del DFD
El ETP no debe limitarse a confirmar la solución imaginada al inicio. Debe partir de la necesidad, evaluar alternativas y demostrar la adecuación de la contratación.
Cuando la demanda de Ingeniería ya está formalizada, la etapa siguiente consiste en madurar técnicamente la decisión.
El siguiente documento no siempre es el mismo. La decisión depende del nivel de conocimiento disponible y de la naturaleza de la necesidad.
| Situación | Siguiente paso técnico probable |
| Condición existente desconocida | Site Survey o levantamiento catastral |
| Riesgos, fallas y prioridades todavía no comprendidos | Due Diligence o diagnóstico técnico |
| Usuarios y requisitos necesitan consolidarse | Programa de Necesidades |
| Existen alternativas relevantes de solución | ETP o estudio de viabilidad |
| La solución necesita concebirse y compararse | Proyecto Conceptual o anteproyecto |
| La obra/servicio necesita definición para contratación | Proyecto Básico |
| La ejecución exige detalle completo | Proyecto Ejecutivo |
| El objeto está técnicamente definido y debe contratarse | Términos de Referencia, pliego y anexos aplicables |
Este encadenamiento no es rígido. Los proyectos simples pueden prescindir de algunas etapas; los proyectos complejos pueden exigir varias en paralelo. El criterio debe ser la madurez necesaria para que la siguiente decisión se tome con evidencia suficiente.
Cómo puede apoyar la Ingeniería Consultiva sin sustituir la responsabilidad de la Administración
La contratación de apoyo técnico no transfiere a la consultoría las competencias administrativas de la autoridad, del área solicitante o de los agentes públicos. La contribución de la Ingeniería Consultiva consiste en producir y revisar la base técnica utilizada para instruir decisiones.
Este apoyo puede involucrar levantamiento de campo, diagnóstico, consolidación de requisitos, análisis de alternativas, estudios de viabilidad, proyectos, estimaciones, matriz de interfaces, revisión de documentos técnicos y apoyo a la definición de criterios de medición y aceptación.
Cuando la demanda involucra múltiples disciplinas o instalaciones existentes, la Ingeniería Consultiva puede funcionar como capa de estructuración entre la necesidad institucional y los paquetes técnicos que posteriormente serán contratados.
La principal ganancia no es “rellenar el DFD”. Es reducir la distancia entre aquello que la organización dice que necesita y aquello que efectivamente consigue especificar, presupuestar, contratar, fiscalizar y recibir.
Qué exigir de un apoyo técnico para estructurar la demanda
Cuando exista contratación de apoyo especializado en esta fase, el alcance debe prever entregables verificables. Según la complejidad, pueden solicitarse:
- informe de levantamiento y condición existente;
- matriz de stakeholders y necesidades;
- registro de premisas y restricciones;
- matriz de requisitos técnicos;
- mapa de interfaces y dependencias;
- alternativas de solución y criterios de comparación;
- estimaciones preliminares con premisas explicitadas;
- matriz de riesgos técnicos;
- estrategia de faseamiento;
- definición de los estudios y proyectos necesarios;
- apoyo a la estructuración del ETP, Proyecto Básico o TR en la parte estrictamente técnica.
La aceptación debe estar asociada a la completitud, trazabilidad y consistencia de estas informaciones, y no solamente a la entrega de un documento textual.
Consideraciones finales
El DFD es el inicio de la planificación, no el final de la definición técnica. Para obras y servicios de ingeniería, su mayor valor está en registrar correctamente la necesidad y permitir que la organización identifique el camino de maduración necesario antes de la contratación.
Una demanda bien formalizada evita dos extremos: detallar demasiado pronto una solución que todavía no fue estudiada o avanzar hacia la licitación con información insuficiente. Entre estos extremos existe una secuencia de Ingeniería — levantamientos, requisitos, estudios, proyectos, presupuesto, criterios de ejecución y aceptación — que transforma una intención administrativa en un objeto técnicamente contratable.
Cuando esta secuencia se planifica desde el DFD, la contratación deja de comenzar por el pliego y pasa a comenzar por la comprensión correcta del problema.
En demandas multidisciplinares, la dificultad rara vez está en rellenar un documento. Está en coordinar información técnica, riesgos, interfaces, proyectos y criterios de contratación sin perder trazabilidad.
La Ingeniería Consultiva puede estructurar esta base antes de que la incertidumbre llegue al pliego o a la ejecución.
Referencias técnicas
[1] BRASIL. Presidencia de la República. Decreto nº 10.947, de 25 de enero de 2022. Reglamenta el Plan Anual de Contrataciones e instituye el Sistema de Planificación y Gestión de Contrataciones en el ámbito de la administración pública federal directa, autárquica y fundacional. Disponible en: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2022/decreto/d10947.htm
[2] BRASIL. Ley nº 14.133, de 1 de abril de 2021. Ley de Licitaciones y Contratos Administrativos. Disponible en: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm
[3] BRASIL. Ministerio de Gestión e Innovación en Servicios Públicos. Instrucción Normativa SEGES nº 58, de 8 de agosto de 2022. Dispone sobre la elaboración de los Estudios Técnicos Preliminares — ETP. Disponible en: https://www.gov.br/compras/pt-br/acesso-a-informacao/legislacao/instrucoes-normativas/instrucao-normativa-seges-no-58-de-8-de-agosto-de-2022
Preguntas frecuentes
DFD es el Documento de Formalización de la Demanda. En el ámbito federal regulado por el Decreto nº 10.947/2022, evidencia y detalla la necesidad de contratación y fundamenta el Plan Anual de Contrataciones.
No. El DFD formaliza la necesidad en una etapa anterior. El ETP profundiza la necesidad, analiza alternativas y fundamenta la solución considerada más adecuada cuando su elaboración resulta aplicable.
No necesariamente. Si la solución todavía debe desarrollarse, el DFD puede registrar la necesidad e indicar que serán necesarios levantamientos, estudios, anteproyecto, Proyecto Básico u otros productos técnicos antes de contratar la ejecución.
La responsabilidad y el flujo dependen de la regulación aplicable al organismo. En el Decreto nº 10.947/2022, el solicitante completa el DFD y el documento puede remitirse al área técnica para análisis, complementación, compilación de demandas y estandarización.
Sí, cuando exista necesidad técnica especializada. El apoyo puede producir levantamientos, diagnósticos, requisitos, estudios, proyectos y análisis que subsidien a la Administración, sin sustituir las competencias decisorias y administrativas de los agentes públicos.
Depende de la madurez de la demanda. Puede ser necesario Site Survey, levantamiento catastral, Programa de Necesidades, ETP, estudio de viabilidad, anteproyecto, Proyecto Básico, Proyecto Ejecutivo o elaboración del instrumento técnico de contratación.
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