Cómo analizar una oferta por debajo del 75% en obras y servicios de ingeniería: Ley 14.133, jurisprudencia del TCU, diligencia, evidencias, precios unitarios y garantía adicional.
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En las licitaciones de obras y servicios de ingeniería, el art. 59, §4º, de la Ley 14.133/2021 establece que las ofertas inferiores al 75% del valor presupuestado por la Administración serán consideradas inexequibles. Sin embargo, la lectura práctica no termina en esa frase. La propia Ley prevé diligencias para evaluar la exequibilidad, y la jurisprudencia del TCU pasó a reconocer, en decisiones relevantes, que el límite del 75% puede operar como presunción relativa, permitiendo al licitante demostrar que puede ejecutar el objeto por el valor ofertado. Esto exige de la Administración un análisis técnico estructurado, especialmente cuando la propuesta presenta un descuento agresivo sobre un presupuesto de ingeniería.
La conclusión correcta no es “por debajo del 75% siempre se acepta” ni “por debajo del 75% siempre se descalifica sin análisis”. El gestor debe observar el texto legal, el pliego, la jurisprudencia aplicable al caso y, cuando exista espacio para demostración, someter técnicamente la oferta a prueba. Esta verificación debe considerar precio global, cantidades, precios unitarios relevantes, mano de obra, Cargas Sociales, BDI, productividad, equipos, materiales, administración local, movilización, riesgos y cronograma. El objetivo no es proteger el presupuesto de la Administración frente a descuentos; es evitar contratar un precio incapaz de sostener la ejecución real.
Qué dice la Ley 14.133 sobre precio inexequible
El art. 11 de la Ley 14.133 incluye entre los objetivos del proceso licitatorio evitar contrataciones con precios manifiestamente inexequibles. El art. 59 detalla el juicio de las propuestas y determina la descalificación de aquellas que presenten precios inexequibles o cuya exequibilidad no sea demostrada cuando sea exigida por la Administración.
Para obras y servicios de ingeniería, la Ley establece tres mandatos que deben leerse conjuntamente:
- el §2º permite diligencias para comprobar la exequibilidad o exigir que el licitante la demuestre;
- el §3º ordena considerar precio global, cantidades y precios unitarios relevantes, conforme a los criterios de aceptabilidad definidos en el pliego;
- el §4º establece el parámetro del 75% del presupuesto de la Administración.
Esta estructura muestra que la exequibilidad es un tema de juicio técnico, no solo una cuenta porcentual.
Cómo calcular el 75%
Si el presupuesto estimado de la Administración es de R$ 10.000.000,00:
- 85% = R$ 8.500.000,00;
- 75% = R$ 7.500.000,00;
- una oferta de R$ 7.500.000,00 está exactamente en el 75%;
- una oferta de R$ 7.499.999,99 está por debajo del 75%.
La redacción del §4º utiliza “inferiores al 75%”. Por lo tanto, exactamente el 75% no está por debajo del límite legal. Esto no significa que una oferta del 75% sea automáticamente exequible: continúa sujeta al análisis general de conformidad, precios unitarios relevantes, cantidades y demás criterios del pliego.
¿El límite del 75% es absoluto o relativo?
Este es el punto más sensible del tema. Existen decisiones del TCU con interpretaciones diferentes.
En decisiones anteriores, como el Acuerdo 2198/2023, apareció la interpretación de que una oferta por debajo del 75% debía ser descalificada sin diligencia. Durante 2024, sin embargo, el Pleno del TCU consolidó decisiones importantes en sentido diferente. El Acuerdo 465/2024 registró que el criterio del §4º conduce a una presunción relativa de inexequibilidad y que la Administración debe ofrecer oportunidad de demostrar la viabilidad. El Acuerdo 803/2024 también reconoció la posibilidad de que el licitante demuestre la exequibilidad de la propuesta.
El debate no desapareció. El Acuerdo 2494/2024 registró expresamente la existencia de ambas tesis, y un voto divergente en el Acuerdo 214/2025 defendió la presunción absoluta. Sin embargo, procesos juzgados por el TCU durante 2025 volvieron a tratar la posibilidad de relativización y la necesidad de verificar la demostración presentada en el caso concreto.
Para efectos de gobernanza, esto significa que la Administración no debe actuar como si la materia fuera trivial. El expediente debe registrar qué orientación fue adoptada, la jurisprudencia considerada y las evidencias técnicas que sustentan la decisión.
Por qué comparar solamente el precio global es insuficiente
Dos ofertas de R$ 7 millones pueden presentar riesgos completamente diferentes. Una puede haber reducido margen, negociado materiales y utilizado productividad comprobada. La otra puede haber omitido personal, subestimado la administración local, dejado componentes obligatorios en cero y desplazado costos hacia ítems futuros.
El art. 59, §3º, evita precisamente una lectura exclusivamente global. Ordena considerar cantidades y precios unitarios relevantes.
La Curva ABC del presupuesto es una herramienta útil para priorizar el análisis. Los servicios que representan una gran parte del valor o concentran riesgo técnico merecen una diligencia más profunda.
| Nivel de análisis | Pregunta central |
| global | ¿el precio total puede sostener el objeto? |
| unitarios relevantes | ¿los ítems críticos son compatibles con la ejecución real? |
| cantidades | ¿la oferta preserva las cantidades contractuales? |
| productividad | ¿los coeficientes son técnicamente justificables? |
| mano de obra | ¿salarios, cargas sociales y beneficios están cubiertos? |
| indirectos | ¿se consideraron administración local, movilización y estructura? |
| riesgo | ¿las contingencias y obligaciones contractuales caben en el precio? |
El presupuesto de la Administración debe ser confiable antes de probar la oferta
Una diligencia de exequibilidad solo es defendible si el presupuesto base también es confiable. La revisión independiente contrasta cantidades, composiciones, Curva ABC, productividad, BDI y Cargas Sociales antes de concluir si el descuento es real o solo aparente.
El porcentaje del 75% solo tiene significado si el presupuesto de referencia es técnicamente consistente. Un presupuesto sobreestimado puede producir una falsa impresión de inexequibilidad: varios licitantes pueden presentar precios próximos entre sí y muy inferiores a la referencia porque el problema está en el presupuesto base.
El TCU tiene procesos recientes en los que la existencia de varias ofertas dentro de una misma franja inferior al presupuesto fue considerada un indicio de que la discrepancia podría derivarse de la estimación de la Administración o de la propia dinámica competitiva.
Por eso, el análisis debe comenzar con una pregunta incómoda: ¿el presupuesto de referencia está correcto?
Es necesario revisar:
- proyecto y cantidades;
- fecha base;
- SINAPI, SICRO u otras fuentes utilizadas;
- composiciones propias;
- cotizaciones;
- BDI;
- Cargas Sociales;
- productividad;
- administración local;
- movilización/desmovilización;
- premisas de plazo;
- riesgos relevantes.
Si la baseline está equivocada, descalificar licitantes basándose solamente en la relación porcentual perpetúa el error.
Cómo estructurar una diligencia de exequibilidad
La diligencia debe responder si la oferta cubre técnica y económicamente las obligaciones del contrato. No debe convertirse en una oportunidad para que el licitante cree una nueva propuesta o altere sustancialmente su oferta.
Una secuencia eficiente consiste en trabajar desde la mayor materialidad hacia el detalle.
1. Confirmar el valor global y el descuento
Registre el presupuesto oficial, el valor de la oferta y el porcentaje correspondiente. Utilice la misma base de comparación prevista en el pliego.
2. Identificar los ítems de mayor impacto
La Curva ABC y la criticidad técnica ayudan a seleccionar los servicios que merecen comprobación detallada. No es eficiente solicitar cientos de comprobaciones irrelevantes y dejar sin análisis los diez ítems que definen el resultado económico.
3. Verificar costos de materiales y equipos
El licitante puede presentar cotizaciones, contratos de suministro, condiciones comerciales, stock propio, acuerdos de escala u otras evidencias. El documento debe ser compatible con la especificación, cantidad, plazo y lugar de entrega.
Una cotización genérica de un producto diferente al especificado no demuestra exequibilidad.
4. Verificar mano de obra
El análisis debe contrastar salarios, beneficios, Cargas Sociales SINAPI, productividad y equipo necesario. Los derechos laborales no pueden eliminarse para cerrar la cuenta.
5. Verificar productividad
Es legítimo que una empresa tenga productividad superior a la referencia. Pero esto debe demostrarse mediante método constructivo, equipos, historial, industrialización, prefabricación, logística u otra ventaja técnica concreta.
Una productividad muy alta sin explicación es solo una premisa optimista.
6. Verificar administración local y plazo
Un precio bajo frecuentemente esconde administración local insuficiente. La estructura de ingenieros, maestros, técnicos, seguridad, calidad, almacén y apoyo debe ser coherente con el cronograma y la complejidad.
7. Verificar BDI y tributos
Un BDI menor no es automáticamente irregular. La empresa puede tener una estructura central más eficiente o margen comercial reducido. Sin embargo, los tributos y obligaciones deben ser compatibles con el régimen efectivo.
8. Verificar riesgos contractuales
El precio debe absorber los riesgos atribuidos al contratista. Si el pliego prevé seguro, garantía, ensayos, comisionamiento, documentación, operación asistida, licencias específicas o interfaces, esos costos no pueden desaparecer de la oferta.
Qué documentos pueden demostrar exequibilidad
No existe un único conjunto universal. La solicitud debe ser proporcional al objeto y dirigida a los puntos de duda.
Pueden ser útiles:
- composiciones de precios unitarios;
- memoria de productividad;
- cotizaciones de proveedores;
- cartas de compromiso;
- facturas o contratos recientes comparables;
- planilla de mano de obra;
- convenios colectivos;
- memoria de Cargas Sociales;
- BDI detallado;
- plan de movilización;
- histograma de mano de obra/equipos;
- cronograma físico-financiero;
- metodología de ejecución;
- evidencia de equipo propio;
- acuerdos comerciales de escala;
- contratos similares ejecutados a precio comparable.
La Administración debe evaluar la calidad y pertinencia de las evidencias, no la cantidad de anexos.
Qué no debe aceptarse como “prueba” suficiente
Una declaración genérica de que “la empresa posee plena capacidad” es débil cuando existen dudas materiales. Del mismo modo, afirmar que el descuento deriva de la “experiencia” sin demostrar productividad, costos o ventajas concretas no cierra el análisis.
Otro problema es utilizar documentos posteriores para reconstruir artificialmente una composición que no existía en la oferta. La diligencia puede aclarar y comprobar; no debe permitir una innovación sustancial que perjudique la igualdad.
Precio unitario relevante y juego de planilla
Una oferta puede ser globalmente baja y contener algunos ítems por encima del presupuesto, combinados con otros extremadamente reducidos. Dependiendo del régimen y de los criterios del pliego, esta estructura puede aumentar el riesgo de adendas, cambios de cantidades y distorsión de mediciones.
La Administración debe verificar los criterios de aceptabilidad unitaria y global definidos antes de la disputa. No es adecuado crear un nuevo criterio después de conocer al ganador.
El presupuesto sintético y analítico debe permitir esta trazabilidad.
Exequibilidad en contratación por precio global
En la contratación por precio global, el contratista asume mayor responsabilidad por ejecutar el objeto por el precio contratado dentro de las condiciones del proyecto y de la matriz de riesgos. Esto no elimina el control de precios unitarios relevantes en la licitación.
La Ley 14.133 establece que, después del juicio, el ganador debe volver a presentar planillas ajustadas al valor final con cantidades, costos unitarios, BDI y Cargas Sociales. Esta etapa debe preservar coherencia y evitar una redistribución oportunista del descuento.
La relación entre régimen de ejecución, medición y riesgos se detalla en el contenido sobre contratación por precio global vs. precio unitario.
Oferta entre 75% y 85%: no es inexequible por el §4º, pero exige garantía adicional
Existe una zona que genera confusión frecuente. Una oferta del 80% del presupuesto no está por debajo del límite del 75% del §4º. Por lo tanto, no es considerada inexequible por ese criterio objetivo. Sin embargo, como está por debajo del 85%, el §5º exige una garantía adicional del ganador.
Ejemplo con presupuesto de R$ 10 millones:
- oferta de R$ 8 millones = 80%;
- no está por debajo del 75%;
- garantía adicional = R$ 10 millones – R$ 8 millones = R$ 2 millones;
- esta garantía es adicional a las demás garantías exigibles.
El mecanismo muestra que la Ley trata los descuentos agresivos en dos niveles: exequibilidad y protección contractual.
Oferta por debajo del 75% y garantía adicional
Si una oferta por debajo del 75% llega a ser admitida después de demostrar su exequibilidad conforme a la orientación jurisprudencial aplicable, el §5º continúa aplicándose porque el precio también es inferior al 85%.
Ejemplo:
- presupuesto: R$ 10 millones;
- oferta: R$ 7 millones (70%);
- diferencia: R$ 3 millones;
- si la oferta es aceptada en el caso concreto, la garantía adicional será de R$ 3 millones, sin perjuicio de las demás garantías.
Esta exigencia puede tener un efecto financiero significativo y debe ser considerada por el licitante desde la formación de la oferta.
Cómo motivar la decisión de aceptar la oferta
Aceptar un precio muy inferior a la referencia exige una motivación proporcional al riesgo. La decisión debe demostrar qué dudas se plantearon, qué evidencias fueron solicitadas, cómo se analizaron y por qué el equipo concluyó que el precio es suficiente.
Una buena nota técnica debe registrar:
- presupuesto de referencia y fecha base;
- valor y porcentaje de la oferta;
- ítems críticos analizados;
- diligencias realizadas;
- documentos recibidos;
- análisis de materiales/equipos;
- análisis de mano de obra;
- productividad;
- administración local;
- BDI/tributos;
- cronograma;
- riesgos;
- garantía adicional aplicable;
- conclusión objetiva.
La motivación no necesita afirmar que no existe riesgo. Debe demostrar que el riesgo fue evaluado técnicamente y que la decisión es razonable a la luz de las evidencias.
Cómo motivar la descalificación
La descalificación también exige motivación. Expresiones como “precio demasiado bajo” o “incompatible con el mercado” sin análisis no son suficientes para una contratación compleja.
Cuando proceda la diligencia, la decisión debe explicar por qué las evidencias no demostraron cobertura de los costos. Ejemplos:
- el proveedor cotizado no cumple la especificación;
- la productividad necesaria es incompatible con el método presentado;
- los salarios no cubren el mínimo legal o convencional;
- se omitió un equipo esencial;
- la administración local no sostiene el plazo;
- el BDI excluye un tributo obligatorio;
- costos relevantes fueron desplazados a ítems no correspondientes;
- el cronograma es incompatible con los recursos previstos.
Esta motivación reduce el riesgo de recursos y aumenta la solidez del proceso frente a los órganos de control.
Errores frecuentes de la Administración al analizar una oferta por debajo del 75%
Criterios de aceptabilidad mal definidos generan conflicto precisamente cuando aparece una oferta agresiva. La revisión previa del pliego estructura los parámetros de juicio y las evidencias que pueden exigirse sin improvisación después de la disputa.
Descalificar automáticamente sin mapear la jurisprudencia aplicable
El texto legal parece directo, pero el TCU posee decisiones que reconocen presunción relativa. Ignorar el tema puede generar cuestionamientos.
Realizar una diligencia genérica
Pedir solamente “demuestre la exequibilidad” transfiere al licitante la definición de lo que debe demostrar. Es mejor señalar los costos y premisas que generaron dudas.
Exigir que la oferta replique el presupuesto oficial
La oferta no necesita tener la misma estructura económica interna de la Administración. El licitante puede tener condiciones comerciales y productividades diferentes.
Aceptar una declaración sin verificar los costos
La diligencia debe producir evidencia, no solo una manifestación formal.
Mirar solamente el precio global
Ítems relevantes, mano de obra y cronograma pueden revelar inviabilidad oculta.
Ignorar la garantía adicional
Una oferta aceptada por debajo del 85% genera la obligación específica del §5º.
Errores frecuentes del licitante
El licitante también debe preparar la defensa económica de la oferta antes de la sesión.
Errores típicos:
- aplicar descuento lineal sin recalcular composiciones;
- dejar en cero el BDI o la administración local sin justificación;
- presentar productividad imposible;
- olvidar flete, movilización o logística;
- utilizar Cargas Sociales incorrectas;
- no reservar el costo de la garantía adicional;
- depender de un material sustituto no permitido;
- cotizar equipo sin validez comercial compatible con la ejecución;
- presentar un cronograma incompatible con el equipo de trabajo.
Una oferta agresiva necesita estar más documentada, no menos.
Además de probar la exequibilidad, la Administración debe verificar si el descuento deriva de eficiencia real o si la propuesta depende económicamente de modificaciones posteriores del contrato. El artículo sobre hundimiento de precios en licitaciones de obras profundiza en las señales de juego de planilla, concentración selectiva de descuentos e intento de recuperación de margen mediante adendas y reclamaciones.
El papel de la ingeniería consultiva en el análisis de exequibilidad
En licitaciones de mayor materialidad, la comisión de contratación puede necesitar apoyo técnico especializado para analizar planillas, productividad, equipos, método constructivo y cronograma. Este apoyo no sustituye la decisión de la Administración; produce una base técnica para el juicio.
La Revisión Técnica del Pliego y Anexos actúa antes de la publicación, definiendo criterios de aceptabilidad y evidencias. Durante la disputa, el Apoyo Técnico a Aclaraciones, Impugnaciones y Recursos puede apoyar el análisis técnico de cuestionamientos y documentación.
Checklist técnico para una oferta con descuento agresivo
Antes de decidir, verifique:
- porcentaje exacto respecto del presupuesto;
- consistencia del presupuesto base;
- jurisprudencia y regla del pliego;
- ítems A de la Curva ABC;
- precios unitarios críticos;
- cantidades;
- productividad;
- salarios;
- Cargas Sociales;
- materiales y equipos;
- administración local;
- movilización/desmovilización;
- BDI y tributos;
- seguros y garantías;
- cronograma;
- metodología de ejecución;
- matriz de riesgos;
- documentación de proveedores;
- garantía adicional del §5º;
- motivación final.
Consideraciones finales
El parámetro del 75% es un gatillo objetivo previsto por la Ley 14.133 para obras y servicios de ingeniería, pero la decisión sobre una oferta por debajo de ese umbral debe construirse con atención a la jurisprudencia vigente y a las evidencias del caso concreto. El TCU reconoció, en decisiones relevantes, la posibilidad de demostrar la exequibilidad, al mismo tiempo que existen registros de entendimiento divergente.
La respuesta más segura es procesal y técnica: presupuesto confiable, pliego claro, diligencia dirigida cuando proceda, análisis de costos relevantes y decisión motivada. El precio más bajo solo es ventajoso cuando puede entregar el objeto completo, con calidad, plazo y obligaciones contractuales cubiertas.
Referencias técnicas
[1] BRASIL. Ley nº 14.133, de 1 de abril de 2021. Ley de Licitaciones y Contratos Administrativos. Arts. 11, 56, 59 y 63. Disponible en: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm
[2] TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA UNIÓN — TCU. Acuerdo 465/2024-Pleno. Inexequibilidad; art. 59, §4º; presunción relativa y oportunidad de demostración. Disponible en: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/documento/publicacao/exequibilidade/%2520/DTRELEVANCIA%2520desc/5
[3] TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA UNIÓN — TCU. Acuerdo 803/2024-Pleno. Criterio del 75% y posibilidad de demostrar exequibilidad. Disponible en: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/documento/jurisprudencia-selecionada/dilig%25C3%25AAncia%2520exequibilidade/%2520/score%2520desc%252C%2520COLEGIADO%2520asc%252C%2520ANOACORDAO%2520desc%252C%2520NUMACORDAO%2520desc/6/sinonimos%253Dtrue
[4] TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA UNIÓN — TCU. Acuerdo 2494/2024-Pleno. Discusión sobre el art. 59, §§2º y 4º, de la Ley 14.133/2021. Disponible en: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/doc/acordao-completo/2494/2024/Plen%C3%A1rio
[5] TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA UNIÓN — TCU. Acuerdo 2460/2025-Pleno. Análisis de exequibilidad de oferta inferior al 75% y diligencia. Disponible en: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/doc/acordao-completo/2460/2025/Plen%C3%A1rio
[6] TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA UNIÓN — TCU. Acuerdo 2461/2025-Pleno. Demostración de exequibilidad y garantía adicional en oferta con descuento elevado. Disponible en: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/doc/acordao-completo/2461/2025/Plen%C3%A1rio
Preguntas frecuentes
El art. 59, §4º, dice que las ofertas inferiores al 75% del presupuesto serán consideradas inexequibles. Sin embargo, decisiones del TCU como los Acuerdos 465/2024 y 803/2024 trataron el criterio como presunción relativa y admitieron oportunidad de demostración. La decisión debe observar jurisprudencia, pliego y caso concreto.
Multiplique el presupuesto de la Administración por 0,75. En un presupuesto de R$ 10 millones, el límite es R$ 7,5 millones. El texto legal habla de valores inferiores al 75%, por lo tanto exactamente el 75% no está por debajo del parámetro.
Precio global, cantidades, precios unitarios relevantes, materiales, equipos, mano de obra, Cargas Sociales, productividad, administración local, BDI, cronograma, metodología de ejecución y riesgos contractuales.
Puede solicitar evidencias proporcionales a los puntos de duda, incluidas cotizaciones, contratos, facturas, composiciones y compromisos de suministro, siempre que la diligencia no se utilice para permitir una alteración sustancial de la oferta.
No por el criterio objetivo del §4º, porque el 80% es superior al 75%. Sin embargo, por estar por debajo del 85%, el ganador queda sujeto a la garantía adicional del art. 59, §5º.
Si llega a ser aceptada como exequible en el caso concreto, sí. Como también está por debajo del 85%, incide la garantía adicional equivalente a la diferencia entre el presupuesto y el valor de la oferta.
Sí. Por eso el análisis debe verificar la propia baseline. Muchas ofertas concentradas en una franja muy inferior a la estimación pueden ser señal de un problema en el presupuesto, aunque por sí solas no prueban que esté equivocado.
La decisión corresponde a la Administración dentro del proceso licitatorio y debe estar debidamente motivada. Equipos o consultorías técnicas pueden apoyar el análisis de ingeniería, costos, método, productividad y cronograma.
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