Entienda el seguro de caución con cláusula de retomada en la Ley 14.133: step-in, porcentajes, papel de la aseguradora, riesgos, fiscalización, siniestro y conclusión de obras públicas.
¡Descúbrelo!
El seguro de caución con cláusula de retomada es el mecanismo previsto en la Ley n.º 14.133/2021 que puede permitir a la aseguradora, ante el incumplimiento de la contratista, asumir la ejecución y concluir una obra o servicio de ingeniería. Es el denominado step-in. La lógica es distinta de una garantía que solo indemniza financieramente a la Administración: el diseño contractual puede prever la continuidad física del objeto, con la aseguradora acompañando el contrato desde el origen y pudiendo organizar su conclusión en caso de siniestro.
Sin embargo, el instrumento no debe tratarse como una solución automática para obras paralizadas. Para funcionar, el pliego, contrato, póliza, matriz de riesgos, fiscalización, documentación y gestión del proyecto deben ser coherentes. Una aseguradora no puede asumir de manera eficiente una obra cuyo proyecto está incompleto, cuyas mediciones no son fiables, cuyo remanente no está cuantificado o cuyos problemas se acumularon sin registro.
Durante 2026, el valor actualizado que caracteriza obras, servicios y suministros de gran envergadura en la Ley n.º 14.133 supera los R$ 261,9 millones. Para estas contrataciones, la Ley permite exigir seguro de caución por un porcentaje equivalente de hasta el 30% del valor inicial del contrato. La cláusula de retomada está regulada especialmente en el art. 102.
Qué es el seguro de caución en contratos públicos
El seguro de caución es una modalidad de garantía destinada a asegurar el cumplimiento de las obligaciones asumidas por el contratista frente a la Administración. El tomador es, por regla general, la empresa contratada; el asegurado es la Administración; y la aseguradora asume las obligaciones definidas en la póliza dentro de los límites y condiciones del riesgo garantizado.
La Ley n.º 14.133 regula las garantías contractuales en los arts. 96 a 102. La exigencia de garantía no es automática para todo contrato: debe derivar de la decisión administrativa y estar prevista en el instrumento convocatorio cuando corresponda.
El punto central es no confundir tres instituciones diferentes:
- garantía contractual ordinaria;
- garantía adicional por oferta inferior al 85% del presupuesto en obras y servicios de ingeniería;
- seguro de caución con cláusula de retomada.
La garantía adicional por debajo del 85% deriva del art. 59, §5.º, y tiene una lógica propia. No es sinónimo de seguro de caución con step-in.
Qué es la cláusula de retomada o step-in
La cláusula de retomada prevé la posibilidad de que la aseguradora asuma la ejecución y concluya el objeto cuando se produzca incumplimiento del contratista, en los términos definidos en el pliego, contrato, póliza y legislación.
En el modelo del art. 102, la aseguradora debe firmar el contrato y sus modificaciones como interviniente anuente. Esta posición no es meramente formal: la ley le permite acompañar la ejecución, acceder a las instalaciones, obtener auditoría técnica y contable y solicitar aclaraciones al responsable técnico.
Esto cambia la lógica tradicional del seguro. En lugar de aparecer únicamente después del colapso contractual, la aseguradora puede acompañar la evolución del riesgo.
Por qué es importante el seguimiento anticipado
Cuando la aseguradora solo conoce la realidad de la obra después de la crisis, debe reconstruir meses o años de ejecución. Si la documentación, el cronograma, las mediciones y los registros son frágiles, el tiempo necesario para comprender el pasivo puede neutralizar parte del beneficio esperado del mecanismo.
Por tanto, la cláusula de retomada presupone transparencia técnica durante la ejecución.
Cuándo permite la Ley 14.133 exigir seguro de caución con retomada
El art. 102 permite que, en la contratación de obras y servicios de ingeniería, el pliego exija seguro de caución y prevea la obligación de la aseguradora de asumir y concluir el objeto en caso de incumplimiento del contratista.
El art. 99, a su vez, trata las contrataciones de gran envergadura y permite una garantía en la modalidad de seguro de caución por un porcentaje de hasta el 30% del valor inicial del contrato.
Durante 2026, el Decreto n.º 12.807/2025 actualizó el valor del art. 6.º, XXII, a R$ 261.968.421,04. Es este valor actualizado el que debe considerarse al verificar si el proyecto se encuadra como de gran envergadura en ese ejercicio.
La simple existencia de una obra por encima de ese valor no elimina la necesidad de planificación. El pliego debe definir claramente modalidad, porcentaje, condiciones, vigencia, obligaciones de la aseguradora y relación con el contrato principal.
El seguro de caución no es lo mismo que la garantía adicional por inexequibilidad
Esta distinción merece atención porque los porcentajes pueden coexistir en una misma contratación.
La garantía adicional del art. 59, §5.º, se exige cuando la oferta adjudicataria queda por debajo del 85% del valor presupuestado por la Administración en obras y servicios de ingeniería. Su importe corresponde a la diferencia entre el presupuesto y la oferta adjudicataria, conforme a la Ley.
El seguro de caución contractual, por su parte, está vinculado a la garantía de ejecución. La cláusula de retomada es un mecanismo específico dentro de este universo.
Mezclar estos conceptos en el pliego puede generar inconsistencias entre los criterios de evaluación, habilitación, firma y ejecución.
Qué puede hacer la aseguradora durante la ejecución
La Ley prevé que la aseguradora, como interviniente anuente, pueda acompañar el contrato. En la práctica, esto crea una tercera capa de observación sobre el desempeño de la obra.
Puede interesarse por:
- evolución física;
- desviaciones del cronograma;
- situación financiera de la contratista;
- modificaciones relevantes;
- adendas;
- reclamaciones;
- no conformidades;
- eventos que aumenten la exposición;
- cambios de proyecto;
- calidad de la documentación;
- riesgo de incumplimiento.
Esto no sustituye la fiscalización pública. La Administración continúa siendo responsable de gestionar y fiscalizar el contrato. El seguimiento de la aseguradora sirve a los intereses vinculados al riesgo asegurado.
Cómo debe prepararse la fiscalización para un contrato con step-in
Un step-in eficiente depende de registros fiables sobre avance, calidad, cambios, pendientes y remanente. La fiscalización debe construir esta trazabilidad desde el primer día.
Si el contrato incluye una cláusula de retomada, la calidad de los registros pasa a tener un efecto aún mayor.
La fiscalización basada en evidencias ayuda a garantizar que la evolución, los problemas, cambios y pendientes puedan reconstruirse objetivamente.
La fiscalización debería mantener, entre otros:
- baseline contractual;
- cronograma actualizado;
- mediciones físicas y financieras;
- Diario de Obra;
- registros de no conformidad;
- pruebas e inspecciones;
- log de RFI;
- log de cambios;
- log de reclamaciones;
- situación de proyectos y revisiones;
- documentación de materiales y equipos;
- registros fotográficos;
- actas de reunión;
- mapa de pendientes;
- matriz de riesgos actualizada cuando corresponda.
Cuanto más cerca esté el contrato de una situación de incumplimiento, más importante será que estos registros sean coherentes.
Qué ocurre cuando hay incumplimiento
El incumplimiento no debería llegar como una sorpresa. En un contrato bien monitorizado, las señales aparecen antes: pérdida de productividad, reducción de equipos, retrasos de proveedores, promesas sucesivas de recuperación, aumento de reclamaciones, incumplimiento de hitos y crecimiento de pendientes.
El checklist de señales de alerta de paralización puede utilizarse para detectar el deterioro de forma anticipada.
Cuando el evento evoluciona hacia un siniestro, se aplican las reglas contractuales y aseguradoras. La Circular Susep n.º 662/2022 regula el seguro de caución y exige claridad sobre riesgos cubiertos, obligaciones y procedimientos.
La Susep aclara que la indemnización puede producirse mediante el pago de los perjuicios garantizados o, según el objeto principal y la legislación específica, mediante la ejecución de la obligación garantizada para darle continuidad y concluirla.
¿La aseguradora está obligada a concluir la obra en cualquier situación?
No debe partirse de esa premisa genérica. La obligación depende del diseño del contrato, de la cláusula de retomada, de la póliza, de la legislación aplicable y de la caracterización del incumplimiento y del siniestro.
Precisamente por eso el pliego debe revisarse técnicamente antes de la licitación. Una redacción contradictoria entre pliego, borrador contractual y póliza crea riesgo de disputa justo cuando la Administración más necesita continuidad.
La documentación debe dejar claro:
- evento que caracteriza un incumplimiento relevante;
- obligaciones garantizadas;
- valor y límite de la garantía;
- vigencia;
- procedimiento de comunicación;
- derechos de seguimiento;
- responsabilidades durante una eventual transición;
- forma de continuidad;
- tratamiento de modificaciones contractuales;
- condiciones de recepción y cierre.
Por qué la cláusula de retomada debe nacer en la planificación de la contratación
El seguro de caución con retomada debe ser coherente con el pliego, contrato, matriz de riesgos, medición y aceptación. Las inconsistencias descubiertas después de la licitación pueden comprometer precisamente el mecanismo que debería proteger a la Administración.
No es recomendable tratar el seguro de caución como una cláusula estandarizada añadida al final del pliego.
El mecanismo afecta la arquitectura de riesgos del proyecto. La Administración debe decidir por qué pretende utilizarlo, qué riesgos desea mitigar, qué porcentaje es adecuado y cómo el step-in se relacionará con el cronograma, los pagos, la fiscalización y una eventual rescisión.
Un Término de Referencia o conjunto de anexos mal estructurado puede comprometer esta lógica.
Cómo se conecta la matriz de riesgos con el seguro de caución
La matriz de asignación de riesgos define quién soporta eventos específicos. El seguro de caución no debe utilizarse para borrar esta asignación.
Si un riesgo corresponde a la Administración y provoca un impacto legítimo sobre la contratista, no tiene sentido tratarlo automáticamente como un incumplimiento cubierto por la garantía.
Por otro lado, fallos atribuibles a la contratista, incapacidad de movilización, abandono e incumplimiento persistente pueden aproximarse al núcleo de riesgo que la garantía pretende proteger, según el contrato y la póliza.
Una buena modelización reduce el conflicto entre cuatro preguntas:
- ¿se produjo un evento de riesgo?
- ¿quién asumió ese riesgo?
- ¿hubo incumplimiento contractual?
- ¿el evento está cubierto por el seguro?
El desafío técnico del step-in: saber exactamente qué falta
Si la aseguradora necesita organizar la conclusión, la primera pregunta será objetiva: ¿cuál es el remanente real de la obra?
Esta respuesta depende de documentación fiable. Las cantidades contratadas no son iguales a las cantidades ejecutadas. El porcentaje financiero no es necesariamente el porcentaje físico. Un servicio medido puede tener pendientes de calidad. Un equipo entregado puede no estar instalado o probado.
El artículo sobre remanente de obra muestra cómo debe hacerse esta separación.
En un escenario de retomada es necesario inventariar:
- servicios concluidos y aceptados;
- servicios concluidos con pendientes;
- servicios parcialmente ejecutados;
- materiales almacenados;
- equipos entregados;
- sistemas en instalación;
- pruebas pendientes;
- proyectos pendientes;
- interfaces abiertas;
- garantías;
- documentación as-built;
- licencias y autorizaciones;
- pasivos de seguridad y conservación.
Sin este inventario, cualquier plan de conclusión comienza con un elevado nivel de incertidumbre.
¿La cláusula de retomada evita la paralización?
Puede reducir el riesgo de una discontinuidad prolongada, pero no elimina las causas técnicas de una obra problemática.
Si el proyecto presenta errores de diseño, presupuesto insuficiente, expropiación pendiente, licenciamiento incompleto, interferencias no resueltas o alcance inconsistente, cambiar quién ejecuta no resuelve automáticamente el problema.
Por ello, el step-in debe verse como una herramienta de continuidad contractual, no como sustituto de una buena ingeniería.
Cómo debe ser la transición hacia una eventual retomada
Una transición bien estructurada debe preservar el proyecto mientras la solución se formaliza.
Congelación del estado de la obra
Debe registrarse la situación física en la fecha de referencia mediante fotografías, levantamientos, inventarios, pruebas cuando sean necesarias y documentación de frentes abiertos.
Protección de lo ejecutado
Los servicios y equipos deben protegerse contra la intemperie, degradación, robo, vandalismo o deterioro durante la transición.
Conciliación documental
Proyectos, revisiones, RFI, aprobaciones, submittals, certificados, manuales y registros deben consolidarse.
Cuantificación del remanente
El nuevo equipo debe saber exactamente qué cantidades y entregables siguen pendientes.
Plan de retomada
El plan debe establecer movilización, prioridades, camino crítico, riesgos e hitos de reentrada.
La metodología se conecta con el protocolo técnico para retomar una obra paralizada.
Riesgos de un pliego mal redactado
Un pliego puede mencionar “seguro de caución con retomada” y aun así generar inseguridad si no existe coherencia entre sus anexos.
Los problemas típicos incluyen:
- porcentaje divergente entre pliego y contrato;
- garantía exigida en una modalidad incompatible con la retomada;
- falta de definición de las obligaciones de la aseguradora;
- vigencia incompatible con el cronograma;
- ausencia de tratamiento de adendas;
- criterios de siniestro vagos;
- matriz de riesgos contradictoria;
- ausencia de acceso de la aseguradora a los registros necesarios;
- requisitos de aceptación final poco claros.
Estos errores pueden identificarse mediante una revisión técnica integrada del pliego y sus anexos antes de la publicación.
Seguro de caución y gran envergadura durante 2026
El concepto de gran envergadura se actualiza anualmente. El Decreto n.º 12.807/2025 fijó, para 2026, el valor del art. 6.º, XXII, en R$ 261.968.421,04.
Este valor es relevante porque el art. 99 permite, para contrataciones de gran envergadura, una garantía en la modalidad de seguro de caución equivalente a hasta el 30% del valor inicial del contrato.
Utilizar valores históricos sin comprobar la actualización anual puede generar un error de encuadre.
Cómo evaluar si el mecanismo tiene sentido para un proyecto
La decisión debe considerar criticidad y riesgo, no solo valor.
Preguntas útiles:
- ¿cuál es el impacto de una paralización prolongada?
- ¿existe un riesgo elevado de abandono o incapacidad de conclusión?
- ¿el objeto puede transferirse técnicamente a otra ejecutora?
- ¿los proyectos tienen madurez suficiente?
- ¿la documentación permite medir el remanente?
- ¿la Administración dispone de capacidad de fiscalización compatible?
- ¿los riesgos están claramente asignados?
- ¿el mercado asegurador tiene capacidad para asumir el riesgo?
- ¿el coste de la garantía es proporcional al beneficio?
- ¿existen sistemas críticos cuya transición requiere conocimiento especializado?
El papel de la Ingeniería Consultiva
La Ingeniería Consultiva puede apoyar tanto la planificación del mecanismo como la ejecución del contrato.
En la planificación:
- revisión técnica del pliego;
- análisis de riesgos;
- compatibilización de anexos;
- definición de criterios de medición;
- estructuración documental;
- evaluación de requisitos de fiscalización y aceptación.
Durante la ejecución:
- seguimiento físico;
- verificación del cronograma;
- análisis de desviaciones;
- auditoría de mediciones;
- registro de evidencias;
- análisis de cambios;
- apoyo al diagnóstico de incumplimiento;
- inventario para una eventual transición.
En una eventual retomada:
- informe de estado;
- conciliación de cantidades;
- definición del remanente;
- plan de movilización;
- revisión de proyectos;
- puesta en marcha y aceptación.
Checklist para revisar una cláusula de retomada
Antes de publicar el pliego, verifique:
- ¿la exigencia está justificada?
- ¿modalidad y porcentaje son coherentes?
- ¿el pliego y el borrador contractual dicen lo mismo?
- ¿la póliza deberá reflejar la obligación de retomada?
- ¿la aseguradora figura como interviniente anuente?
- ¿están previstos los derechos de acceso y seguimiento?
- ¿la vigencia es compatible con el riesgo?
- ¿están tratadas las adendas?
- ¿los criterios de incumplimiento son claros?
- ¿la matriz de riesgos es coherente?
- ¿podrá accederse a la documentación de la fiscalización?
- ¿están definidos los criterios de aceptación?
- ¿existe un protocolo de transición?
Consideraciones finales
El seguro de caución con cláusula de retomada es una de las innovaciones más relevantes de la Ley n.º 14.133 para contratos de ingeniería porque aproxima la garantía al objetivo que realmente importa a la Administración: tener el objeto concluido.
Pero el step-in no corrige por sí solo un mal proyecto, una fiscalización deficiente o una documentación fragmentada. Cuanto más frágil sea el contrato antes del siniestro, más difícil será organizar la continuidad después.
La mejor utilización del mecanismo comienza antes de la licitación: matriz de riesgos consistente, pliego coherente, proyecto maduro, reglas de medición, registros de fiscalización y criterios claros de aceptación. Así, si la retomada resulta necesaria, la Administración y la aseguradora encuentran un proyecto técnicamente legible, y no un pasivo que deba reconstruirse desde cero.
En contratos críticos, la Ingeniería Consultiva puede apoyar el diagnóstico, riesgos, transición, inventario de lo ejecutado y plan de retomada sin sustituir las competencias de la Administración.
Referencias técnicas
[1] BRASIL. Ley n.º 14.133, de 1 de abril de 2021 — Ley de Licitaciones y Contratos Administrativos. 2021. Disponible en: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm.
[2] BRASIL. Decreto n.º 12.807, de 29 de diciembre de 2025 — actualización de los valores de la Ley n.º 14.133 para 2026. 2025. Disponible en: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2025/decreto/d12807.htm.
[3] SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS PRIVADOS. Seguro de caución — preguntas y respuestas. 2026. Disponible en: https://www.gov.br/susep/pt-br/copy_of_planos-e-produtos/seguros/seguro-garantia-2/seguro-garantia.
[4] SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS PRIVADOS. Circular Susep n.º 662/2022 — Seguro de caución. 2022. Disponible en: https://www.gov.br/susep/pt-br/central-de-conteudos/noticias/2023/janeiro/seguro-garantia-encerrado-o-prazo-de-adaptacao-a-circular-no-662-2022.
Preguntas frecuentes
Es la garantía contractual que puede prever, en caso de incumplimiento de la contratista, la asunción y conclusión del objeto por la aseguradora, conforme al art. 102 de la Ley 14.133 y a los instrumentos del contrato y de la póliza.
Es la entrada de la aseguradora en la continuidad del contrato para organizar la ejecución y conclusión de la obligación garantizada, cuando el mecanismo estaba previsto y se cumplen las condiciones aplicables.
No. La exigencia de garantía depende de la planificación y del pliego. La Ley establece reglas específicas, incluso para contrataciones de gran envergadura.
El Decreto 12.807/2025 actualizó el valor del art. 6.º, XXII, de la Ley 14.133 a R$ 261.968.421,04 para 2026.
No. La garantía adicional del art. 59, §5.º, tiene fundamento y cálculo propios. La cláusula de retomada forma parte del régimen del seguro de caución contractual.
No. La Administración continúa siendo responsable de la gestión y fiscalización del contrato. La aseguradora puede acompañar la ejecución para administrar el riesgo garantizado.
No. Puede reducir el riesgo de discontinuidad asociado al incumplimiento de la contratista, pero no resuelve automáticamente problemas de proyecto, licenciamiento, presupuesto, expropiación o alcance.
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