Entienda cómo definir onerosidad excesiva en contratos de obras, crear gatillos de reequilibrio en el pliego e integrar bandas, Curva ABC, reajuste y matriz de riesgos.
¡Descúbrelo!
La onerosidad excesiva en contratos de obras y servicios de ingeniería no es cualquier aumento de precio ni cualquier reducción del margen originalmente esperado. Es la situación en la que una variación extraordinaria de costos, asociada a un evento jurídicamente relevante y respetando la matriz de riesgos, produce un impacto global capaz de inviabilizar la ejecución del contrato tal como fue pactado. La dificultad práctica está en transformar esta idea jurídica en un criterio técnico medible antes de que aparezca el problema.
La Ley nº 14.133/2021 preserva el derecho al restablecimiento del equilibrio económico-financiero ante hechos imprevisibles o previsibles de consecuencias incalculables, fuerza mayor, caso fortuito o hecho del príncipe. Pero la ley no fija un porcentaje universal de onerosidad excesiva. El TCU también viene reiterando que no corresponde al control externo imponer una metodología única para todos los contratos. Por eso, la mejor práctica es que el pliego defina previamente la metodología, las fuentes, las bandas de variación, la materialidad, el tratamiento de la Curva ABC y el gatillo que separa el riesgo ordinario del evento extraordinario.
Onerosidad excesiva no es sinónimo de aumento de costo
El gatillo de onerosidad excesiva debe dialogar con la matriz de riesgos, el reequilibrio y las reglas contractuales. Para situar esta decisión en la arquitectura completa de controles, vea Qué verifica el TCU en las contrataciones de obras y servicios de ingeniería.
Todo contrato de ingeniería convive con oscilaciones de mercado. Acero, cemento, combustible, equipos, flete, mano de obra, tipo de cambio y productividad no permanecen constantes durante la ejecución. Parte de esta variabilidad es ordinaria y debe ser absorbida por el mecanismo normal de reajuste y por la gestión económica del contratista.
La onerosidad excesiva aparece en otro plano. Para que exista revisión del contrato, no basta demostrar que un insumo se encareció. Es necesario demostrar una cadena técnica y jurídica más completa:
- existencia de un hecho generador jurídicamente apto;
- imprevisibilidad o consecuencias incalculables;
- variación extraordinaria, y no solo ordinaria o estacional;
- nexo causal entre el evento y el costo alegado;
- materialidad de la exposición dentro del contrato;
- impacto global suficientemente relevante para caracterizar onerosidad excesiva;
- compatibilidad con la distribución objetiva de riesgos prevista en el contrato;
- ausencia de doble compensación mediante reajuste, contingencia, seguro u otro mecanismo ya previsto.
La OT-IBR 009/2024 organiza el análisis exactamente en esta secuencia: hecho generador, variación extraordinaria y onerosidad excesiva. Si una de estas etapas no se demuestra, la solicitud no debería avanzar al cálculo financiero final.
La Ley 14.133 protege el equilibrio, pero no entrega una fórmula lista
La ecuación económico-financiera nace en el momento de la contratación. Representa la relación entre las cargas asumidas por el contratista y la remuneración ofrecida por la Administración. La Ley nº 14.133/2021 permite modificar consensualmente el contrato para restablecer esa relación cuando hechos extraordinarios rompen la base económica originalmente pactada.
El punto central es que la ley trabaja con categorías jurídicas amplias. No determina que un aumento del 5%, 10% o 20% sea, por sí solo, suficiente para configurar desequilibrio. Tampoco determina que el gatillo sea siempre una parte del BDI, del margen operativo, del beneficio neto o del valor de determinado insumo.
Esta ausencia de un porcentaje universal no es una laguna que autorice decisiones arbitrarias. Exige una metodología previamente estructurada.
La propia Sentencia 2.135/2023-Plenario consolidó un levantamiento de diversas metodologías utilizadas por órganos y entidades para solicitudes de reequilibrio. El TCU reconoció la diversidad de soluciones existentes y no convirtió una de ellas en regla general obligatoria para toda contratación.
Por qué el gatillo debería estar en el pliego
Cuando el pliego no define cómo caracterizará la Administración la onerosidad excesiva, las partes descubren la metodología solo después de que el conflicto ya surgió. Esto aumenta el costo de transacción, la inseguridad jurídica y la asimetría de información.
El contratista no sabe qué parte de la volatilidad debe valorar. La Administración no sabe qué documentación exigirá. La fiscalización recibe una solicitud sin referencia contractual clara. La asesoría jurídica debe evaluar una metodología creada después del hecho. Y el órgano de control encuentra un proceso en el que el criterio decisorio puede parecer construido para justificar el resultado deseado.
Definir previamente el gatillo produce cuatro beneficios:
- mejora la formación del precio de la propuesta;
- reduce la prima de riesgo genérica;
- delimita qué pertenece al riesgo ordinario;
- vuelve el análisis posterior reproducible y auditable.
La directriz de la OT-IBR 009/2024 es explícita: la Administración debe establecer previamente plazos y periodicidad de las solicitudes, criterios de cálculo, metodología para caracterizar la onerosidad excesiva y forma de obtención de los costos de los insumos.
Reajuste, revisión y repactuación no son lo mismo
La confusión entre estos institutos es una de las principales causas de solicitudes técnicamente frágiles.
| Mecanismo | Qué trata | Naturaleza de la variación | Base típica |
| Reajuste | recomposición periódica de precios | ordinaria y previsible | índice contractual |
| Repactuación | variación analítica de costos en servicios con predominio o dedicación exclusiva de mano de obra | ordinaria, vinculada a la estructura real de costos | planilla e instrumentos colectivos |
| Revisión / reequilibrio | ruptura extraordinaria de la ecuación económico-financiera | extraordinaria y sobrevenida | prueba del evento, nexo e impacto global |
Cambiar el índice de reajuste después de que un insumo se disparó no es, por sí solo, un método de reequilibrio. La OT-IBR 009/2024 advierte que el índice contractual continúa siendo responsable de la recomposición ordinaria. La revisión debe aislar el efecto extraordinario que no fue absorbido por ese mecanismo.
Del mismo modo, no debe utilizarse el reequilibrio para corregir una propuesta originalmente inexequible, una compra realizada fuera de momento por culpa del contratista o un retraso atribuible al propio particular.
El primer filtro es la matriz de riesgos
Antes de discutir porcentajes, es necesario preguntar: ¿quién asumió este riesgo?
Si el evento está asignado íntegramente al contratista de forma cualitativa y cuantitativa, la solicitud puede ser inadmisible. Si está asignado a la Administración, el análisis sigue otra lógica. Si existe reparto por bandas, la primera pregunta pasa a ser si la condición observada superó la franja asumida por el contratista.
La Matriz de Asignación de Riesgos en Contratos de Ingeniería debe dialogar con la cláusula de onerosidad excesiva. Una matriz que transfiere riesgo sin indicar qué variación ordinaria está incluida solo desplaza la controversia.
Una estructura más robusta relaciona para cada riesgo:
- evento;
- causa;
- parte responsable;
- franja ordinaria asumida;
- fuente de datos;
- período de medición;
- gatillo de revisión;
- documentación mínima;
- regla de cálculo;
- mecanismo de recomposición.
Cuatro familias de gatillos aparecen en la práctica
La Guía de Ingeniería de Costos del TCU de 2026 presenta alternativas que pueden combinarse según el objeto y la madurez de los datos.
Bandas de variación de costo
La Administración define una franja dentro de la cual la oscilación del insumo permanece en el riesgo ordinario. Superada la banda, se abre la posibilidad de analizar una revisión, sin que esto signifique pago automático.
Este modelo ganó relevancia en la Sentencia 1.210/2024-Plenario, en contratos viales con materiales bituminosos. El TCU recomendó al DNIT prever, en futuras contrataciones, bandas aceptables de variación de costo de estos insumos, considerando la representatividad de los materiales en la obra y preservando el reajuste periódico.
La Sentencia 1.267/2025-Plenario, al apreciar una solicitud de reexamen, mantuvo la recomendación y solo modificó un plazo relacionado con otra determinación del proceso. La discusión reforzó que las bandas son un instrumento preventivo de diseño contractual, no un sustituto del análisis concreto del impacto.
Impacto sobre margen o BDI
Otra familia utiliza componentes económicos de la formación del precio como referencia de materialidad. Puede compararse el impacto extraordinario con partes del BDI o con un margen de referencia definido en el presupuesto base.
Este modelo exige cuidado porque BDI no es sinónimo de beneficio. Administración Central, seguros, garantías, riesgos, gastos financieros, tributos y beneficio son partes diferentes. Utilizar todo el BDI como “colchón” económico del contratista sería técnicamente incorrecto.
Impacto sobre beneficio neto
En determinadas decisiones, el TCU utilizó como referencia la pérdida del beneficio neto estimado del contrato. En la Sentencia 2.429/2024-Plenario, en el contexto de contratación integrada de la FIOL, el Tribunal registró que, ante ausencia de definición contractual, la onerosidad excesiva podría considerarse a partir del momento en que el beneficio neto estimado del contratista se volviera negativo, evaluando la ecuación del contrato como un todo.
Este precedente es relevante, pero no debe convertirse en una fórmula universal para todo objeto. Funciona mejor como evidencia de la importancia de no dejar el contrato sin definición.
Contingencias y matriz cuantificada
Cuando la matriz de riesgos está cuantificada, la Administración puede relacionar el gatillo con la exposición ya valorada. Si determinado riesgo fue estimado e incorporado a la contingencia del contratista, una parte de su materialización ya está cubierta. La revisión debe comenzar donde termina aquello que fue originalmente asumido y remunerado.
Este modelo evita pagar dos veces por el mismo riesgo.
No existe un porcentaje mágico de onerosidad excesiva
Los porcentajes fijos resultan atractivos porque simplifican la decisión. Pero un mismo porcentaje produce efectos económicos muy diferentes según la estructura del contrato.
Considere dos contratos de R$ 100 millones:
- en el Contrato A, el insumo afectado representa el 2% del valor total;
- en el Contrato B, el mismo insumo representa el 35% del valor total.
Un aumento del 30% de ese insumo significa impactos brutos muy diferentes. En el primer caso, el aumento corresponde a aproximadamente R$ 600 mil antes de los demás ajustes. En el segundo, aproximadamente R$ 10,5 millones.
Por lo tanto, el gatillo debe considerar la representatividad, y no solo la variación porcentual del precio del insumo.
Por eso la Curva ABC es tan importante.
La Curva ABC cambia el análisis de materialidad
Una variación extraordinaria en un ítem de clase A puede alterar la ecuación del contrato. La misma variación porcentual en un ítem de baja relevancia económica puede absorberse sin amenaza a la continuidad.
La OT-IBR 009/2024 exige, entre los documentos de la solicitud, una planilla con la variación de todos los insumos que integren al menos la clase A de la Curva ABC, incluidos aquellos que puedan compensar los efectos de los ítems que aumentaron.
Esta última parte es decisiva. El reequilibrio no debe observar únicamente los insumos que empeoraron. Si determinados insumos relevantes tuvieron una reducción extraordinaria, el cálculo global debe considerar el efecto compensatorio cuando así lo exija la metodología aplicable.
El artículo sobre Curva ABC en obras y presupuestos detalla la lógica de concentración económica que sustenta esta priorización.
La variación extraordinaria debe demostrarse frente a una referencia ordinaria
Decir que “el acero subió un 40%” todavía no responde si existió un evento extraordinario. El precio puede haber aumentado durante un período largo y acompañado el índice contractual. Puede ser una oscilación estacional conocida. Puede reflejar un cambio de proveedor. Puede derivar de una adquisición tardía por retraso imputable al propio contratista.
El análisis debe comparar la evolución observada con la referencia económica adecuada.
La OT-IBR 009/2024 recomienda:
- serie histórica del insumo;
- desvinculación respecto del índice que representa la variación ordinaria;
- período estadísticamente representativo;
- costos efectivamente incurridos para servicios ejecutados;
- fuentes de referencia idóneas para servicios aún no ejecutados.
El objetivo es identificar la parte extraordinaria, y no simplemente actualizar el precio al valor corriente de mercado.
El hecho generador debe separarse de la fecha de ruptura
Otro punto frecuentemente ignorado es que el hecho generador y la fecha en que el contrato se vuelve excesivamente oneroso pueden no coincidir.
Una crisis internacional puede comenzar en enero, producir aumento de precios en febrero, afectar compras en marzo y solo en mayo hacer que el impacto acumulado supere el gatillo previsto en el contrato.
La OT-IBR 009/2024 diferencia estos hitos. La fecha de ruptura es aquella en que se configura la onerosidad excesiva. A partir de ella, si es validada por la Administración y conforme a la metodología aplicable, la recomposición puede producir efectos.
Este control temporal evita retrotraer el pago a períodos en los que la propia ecuación contractual todavía soportaba la variación.
Cómo diseñar una banda de variación en el pliego
Una banda debe responder más que “hasta un 10% es riesgo del contratista”.
Una cláusula técnicamente útil debería definir:
- qué insumo o familia de insumos está cubierta;
- qué fuente de precio se utilizará;
- qué fecha base se considerará;
- qué índice representa la variación ordinaria;
- qué periodicidad de medición se adoptará;
- qué franja de variación integra el riesgo ordinario;
- si la banda es simétrica o asimétrica y por qué;
- qué representatividad mínima del insumo se exige en el contrato;
- cómo entra la Curva ABC en el análisis;
- cómo se descontará el reajuste del efecto extraordinario;
- qué documentación se exigirá;
- cómo se calculará el impacto global;
- qué evento abre únicamente el análisis y qué evento caracteriza efectivamente la ruptura.
La banda no necesita ser idéntica para todo emprendimiento. Carreteras intensivas en betún, estructuras metálicas, obras electromecánicas y edificaciones convencionales poseen perfiles de exposición distintos.
La banda no debe transformar la revisión en un reajuste mensual disfrazado
Existe un riesgo operativo: crear bandas muy estrechas y calcular diferencias de precio con frecuencia corta puede transformar el instituto extraordinario en un reajuste continuo por insumo.
El TCU ya señaló esta preocupación al analizar normas del DNIT. El reequilibrio no debe funcionar como un mecanismo mensual de actualización unitaria para cualquier oscilación. La revisión depende de la ruptura de la ecuación global, y no solo de una diferencia momentánea de precio.
La cláusula debe evitar dos extremos:
- banda tan estrecha que cualquier ruido de mercado genere una solicitud;
- banda tan amplia que un evento realmente extraordinario nunca consiga alcanzar el gatillo.
La Sentencia 2.429/2024 y el beneficio neto negativo
La Sentencia 2.429/2024-Plenario es especialmente importante porque trató una situación en la que la matriz de riesgos asignaba determinados riesgos al particular, pero las condiciones de contorno del anteproyecto podían estar en relevante disonancia con la realidad.
El Tribunal admitió que un error sustancial de información podría, en determinadas condiciones, fundamentar un reequilibrio si se demostraba la onerosidad excesiva. Y recomendó que futuras matrices o normas definieran el alcance de la expresión.
Ante la ausencia de esa definición, la decisión señaló como posible referencia el momento en que el beneficio neto estimado del contrato se vuelve negativo, evaluando el contrato globalmente.
Este razonamiento ofrece dos lecciones:
- la asignación de riesgo no elimina la obligación de proporcionar condiciones de contorno mínimamente confiables;
- si la Administración no define previamente el gatillo, la metodología podrá construirse después bajo un mayor grado de controversia.
El margen negativo no debe calcularse a partir de la contabilidad particular de la empresa
Si el contrato utiliza beneficio o margen como referencia, el criterio debe ser auditable e isonómico. No es adecuado depender exclusivamente de la contabilidad interna específica de cada licitador, porque eso haría que el mismo evento produjera resultados diferentes únicamente por estructura societaria, planificación tributaria o eficiencia empresarial.
El precedente del TCU trabaja con beneficio estimado a partir del presupuesto de referencia de la Administración, y no simplemente con el estado contable particular del contratista.
Esto preserva una base objetiva común a los competidores.
Curva ABC, margen y banda pueden combinarse
Una cláusula no necesita elegir una sola dimensión.
Un modelo híbrido puede exigir acumulativamente:
- variación del insumo por encima de una banda determinada;
- ítem perteneciente a la clase A o por encima de una representatividad mínima;
- evento extraordinario comprobado;
- impacto neto no absorbido por el reajuste;
- impacto global superior a determinado umbral económico;
- respeto a la matriz de riesgos.
La ventaja es reducir falsos positivos. La desventaja es exigir una memoria de cálculo más sofisticada. Para contratos de mayor valor, esta complejidad puede estar justificada.
La solicitud debe demostrar el contrato completo, no solo el ítem favorable
Una de las principales diferencias entre un claim técnicamente estructurado y una planilla de diferencias de precios es la visión global.
La solicitud debe presentar:
- contrato y modificaciones actualizados;
- hecho generador;
- nexo causal;
- fecha de ruptura;
- insumos afectados;
- serie histórica;
- Curva ABC;
- efectos compensatorios;
- reajustes ya concedidos;
- descuento original;
- facturas u otras referencias válidas;
- saldo de servicios;
- cronograma actualizado;
- impacto financiero global.
El Claim Contractual en Ingeniería y el Claim Management profundizan la necesidad de evidencia contemporánea y nexo causal.
La solicitud tardía debilita la demostración
La OT-IBR 009/2024 advierte que una solicitud presentada mucho tiempo después del hecho generador, sin registros contemporáneos, puede indicar que el costo adicional era soportable o que el contrato continuó siendo ejecutable en los términos originalmente pactados.
Esto no crea, por sí solo, una regla automática de pérdida del derecho en cualquier situación. Pero demuestra la importancia de la gobernanza de eventos.
El contratista debe notificar la ocurrencia en el momento adecuado. La fiscalización debe registrar el evento. La Administración debe acompañar su evolución. Si se supera el gatillo, el análisis ya contará con un historial documental confiable.
El Claim Management en proyectos de ingeniería cumple precisamente esta función cuando se estructura desde el inicio.
El reequilibrio no puede borrar el descuento original
Cuando la propuesta ganadora ofreció un descuento global respecto del presupuesto de la Administración, la recomposición no debe eliminar ese diferencial económico.
La OT-IBR 009/2024 orienta preservar el descuento original. En otras palabras, la revisión busca restaurar la ecuación, no reconstruir el contrato como si la propuesta ganadora nunca hubiera existido.
Este punto es particularmente importante en objetos adjudicados por mayor descuento y en contratos en los que la composición analítica posee precios unitarios significativamente inferiores a las referencias.
El impacto del reajuste debe descontarse
Si el índice anual ya recompuso parte de la variación de costos, pagar nuevamente la misma parte mediante revisión produciría duplicidad.
La solicitud debe demostrar qué absorbió el reajuste ordinario y qué permanece como extraordinario.
Una forma conceptual de pensarlo es:
impacto extraordinario neto = variación efectiva relevante - parte absorbida por el reajuste - parte ya cubierta por riesgo/contingencia aplicable
La fórmula real dependerá del método adoptado en el contrato, pero permanece la lógica de evitar una recuperación doble.
Ejemplo: insumo de clase C con aumento del 80%
Imagine un insumo que representa el 0,3% del valor total del contrato y sufre un aumento extraordinario del 80%.
El impacto bruto sobre el contrato sería aproximadamente del 0,24% antes de considerar reajuste, descuentos, cantidades efectivas y demás compensaciones.
Incluso una variación porcentual impresionante puede no producir onerosidad excesiva global.
Esto explica por qué la Guía del TCU destaca la relevancia económica del ítem y por qué el análisis mediante Curva ABC debe preceder las conclusiones.
Ejemplo: insumo de clase A con aumento del 35%
Ahora considere un material que representa el 28% del contrato y sufre un aumento extraordinario del 35%.
El impacto bruto potencial sería cercano al 9,8% del valor contractual antes de los demás ajustes.
En este caso, la materialidad es completamente diferente. La solicitud merece un análisis profundo del hecho generador, serie histórica, reajuste, saldo de servicios y matriz de riesgos.
La diferencia entre los dos ejemplos muestra por qué los gatillos basados únicamente en el porcentaje de variación del insumo son insuficientes.
Cómo estructurar la cláusula de onerosidad excesiva
Una cláusula madura puede dividirse en cinco capas.
Capa 1 — concepto
Definir qué entiende el contrato por variación ordinaria, variación extraordinaria y onerosidad excesiva.
Capa 2 — materialidad
Definir qué ítems serán monitoreados por Curva ABC, representatividad o criticidad económica.
Capa 3 — gatillo
Establecer bandas, margen, índice o combinación de criterios que abra el análisis de revisión.
Capa 4 — prueba
Listar documentos, series históricas, facturas, fuentes de referencia y registros exigidos.
Capa 5 — cálculo y decisión
Definir cómo se descontará el reajuste, cómo se preservará el descuento global, cómo se calculará el impacto y cómo se formalizará la decisión.
Esta estructura reduce el espacio para decisiones ad hoc.
El gatillo debe abrir el análisis, no garantizar pago automático
Esta distinción debe quedar expresa.
Superar una banda de precios puede ser un requisito necesario para la revisión, pero no suficiente. Todavía será necesario demostrar causalidad, materialidad, saldo contractual, fecha de ruptura, documentación, matriz de riesgos y ausencia de duplicidad.
El gatillo es una puerta metodológica. No es un cheque automático.
La contratación integrada exige cuidado adicional
En la contratación integrada, determinados riesgos asociados a la solución y al desarrollo del proyecto se asignan al contratista. Esto no significa que cualquier error de condición de contorno o información insuficiente se convierta automáticamente en riesgo privado.
La Sentencia 2.429/2024 demuestra precisamente que una matriz de riesgos debe convivir con la calidad de las informaciones proporcionadas en el anteproyecto.
Para objetos integrados, el pliego debería distinguir:
- riesgo de desarrollo de la solución;
- riesgo derivado de libertad tecnológica;
- incertidumbre residual asumida por el contratista;
- error sustancial de información de referencia;
- condiciones de contorno fuera de las bandas previstas.
Esta separación reduce el riesgo de que la expresión “riesgo del contratista” se utilice como respuesta automática a cualquier ocurrencia.
Onerosidad excesiva y contingencia deben reconciliarse
Si el presupuesto incluyó contingencia para determinado riesgo, la Administración debe saber qué exposición ya fue remunerada.
La Reserva de Contingencia en Proyectos de Ingeniería no debe tratarse como un porcentaje genérico. Deriva de los riesgos identificados y de la metodología de cuantificación.
Cuando el riesgo se materializa, el análisis de onerosidad debe verificar:
- qué parte estaba prevista;
- qué parte estaba dentro de la banda ordinaria;
- qué parte superó el límite;
- qué parte fue cubierta por reajuste o seguro;
- qué parte residual rompió realmente la ecuación.
El pliego también debe prever la hipótesis inversa
El equilibrio económico-financiero es una garantía bilateral. Si un evento extraordinario reduce sustancialmente los costos a favor del contratista y la legislación y metodología aplicables indican recomposición, la Administración puede tener derecho a la revisión a su favor.
Una cláusula diseñada únicamente para aumentos de costo corre el riesgo de ser asimétrica sin justificación.
Esto no significa que toda banda deba ser obligatoriamente simétrica desde el punto de vista matemático. La asimetría puede estar técnicamente justificada según la distribución del riesgo. Lo importante es que la lógica sea explícita y defendible.
La Administración debe prever un plazo para el análisis
Las solicitudes sin plazo de análisis permanecen abiertas durante meses o años y contaminan mediciones, flujo de caja y decisiones de continuidad.
El pliego puede establecer:
- plazo para notificación inicial;
- periodicidad de actualización;
- documentación mínima;
- plazo para subsanación;
- plazo para análisis técnico;
- momento de la decisión;
- forma de registro de la parte no controvertida;
- procedimiento para revisar la memoria de cálculo.
Estos plazos deben ser realistas. Un análisis de reequilibrio puede exigir series históricas, facturas, Curva ABC, contratos de suministro y simulaciones económicas.
Las fuentes de costo deben definirse antes del conflicto
La discusión sobre qué precio es válido suele aparecer demasiado tarde.
El contrato debe jerarquizar fuentes, por ejemplo:
- facturas efectivamente vinculadas a la obra para servicios ya ejecutados;
- sistemas oficiales de referencia, cuando sean pertinentes;
- índices sectoriales;
- bases públicas especializadas;
- investigación de mercado documentada;
- otras fuentes técnicamente justificadas.
La jerarquía puede variar por insumo. Combustibles, materiales bituminosos, acero, cobre y equipos importados poseen referencias de mercado diferentes.
No debe utilizarse una única factura como prueba absoluta de mercado
Una factura comprueba un costo efectivamente incurrido, pero también puede reflejar una decisión específica de compra, volumen, proveedor, plazo, flete y condición comercial.
Es una evidencia importante, especialmente para servicios ejecutados, pero la Administración puede necesitar comparar el documento con una serie histórica y fuentes independientes para validar la excepcionalidad.
La OT-IBR 009/2024 admite otras fuentes cuando las facturas no sean posibles, siempre que estén justificadas.
El dictamen técnico debe reconstruir la ecuación
La decisión final sobre la solicitud no debería ser únicamente “deferida” o “denegada”.
Un dictamen de ingeniería robusto demuestra:
- condición original;
- riesgo asignado;
- evento ocurrido;
- datos de mercado;
- evolución temporal;
- materiales afectados;
- saldo contractual;
- Curva ABC;
- reajustes concedidos;
- impacto extraordinario neto;
- gatillo aplicado;
- valor de recomposición;
- efectos sobre el cronograma;
- alternativas a la recomposición;
- recomendación final.
El servicio de Dictámenes Técnicos de Ingeniería es especialmente adecuado para este tipo de instrucción cuando el proceso ya se encuentra en fase de decisión.
Reequilibrar no siempre es la única alternativa
La OT-IBR 009/2024 recomienda evaluar escenarios. Dependiendo del caso, puede ser económicamente mejor:
- aplazar determinada parte;
- sustituir una solución o material, cuando sea técnicamente admisible;
- suprimir un ítem;
- reprogramar el cronograma;
- renegociar el alcance dentro de las posibilidades legales;
- extinguir el contrato y volver a contratar.
La revisión debe compararse con alternativas de decisión, especialmente cuando el impacto es muy elevado.
Cómo puede actuar Owner’s Engineering antes y después del evento
Antes de la licitación, la Ingeniería del Propietario puede estructurar la matriz de riesgos, definir bandas, seleccionar fuentes de precios, probar escenarios de estrés e incorporar la cláusula al TR y al contrato.
Durante la ejecución, puede mantener un registro de eventos, verificar series históricas, analizar la Curva ABC, revisar el nexo causal, recalcular el impacto y producir una nota técnica para la decisión de la Administración.
Este es un caso típico en el que Owner’s Engineering funciona como capa de gobernanza técnica entre proyecto, presupuesto, contrato, fiscalización y decisión económica.
Checklist para definir el gatillo en el pliego
Antes de publicar la licitación, verifique si:
- la matriz de riesgos identifica los eventos de costo material;
- la Curva ABC de los insumos está disponible;
- el contrato diferencia variación ordinaria y extraordinaria;
- el índice de reajuste es coherente con el objeto;
- las fuentes de costo están jerarquizadas;
- la fecha base está definida;
- existe una banda u otro criterio objetivo de materialidad;
- el gatillo considera la representatividad del insumo;
- existe una regla para descontar reajustes ya concedidos;
- contingencias y seguros fueron reconciliados;
- el descuento global será preservado;
- la documentación mínima de la solicitud está listada;
- el plazo de notificación está definido;
- la periodicidad del análisis está definida;
- la fecha de ruptura posee un método de identificación;
- la cláusula deja claro que superar el gatillo no genera pago automático;
- la Administración también puede revisar el contrato a su favor, cuando corresponda;
- el proceso prevé alternativas a la revisión financiera.
Consideraciones finales
La onerosidad excesiva es una categoría económica que debe traducirse en criterios de ingeniería y contrato. Sin esa traducción, la Administración solo descubre el método de análisis cuando la solicitud ya existe.
No existe un porcentaje único válido para todas las obras. La definición depende de la matriz de riesgos, de la representatividad de los insumos, de la Curva ABC, de la metodología presupuestaria, del reajuste, de la contingencia y del perfil económico del contrato.
El mejor pliego no promete que no habrá controversias. Define de antemano cómo se medirán.
Bandas de variación, criterios de margen, análisis de beneficio, matriz cuantificada y metodología híbrida son herramientas posibles. Lo importante es que la elección esté documentada antes de la licitación, se aplique de forma isonómica y se conecte con la prueba del hecho generador, de la variación extraordinaria y del impacto global.
Cuando el gatillo es claro, el reequilibrio deja de ser una negociación improvisada y pasa a ser un procedimiento técnico reproducible.
Referencias técnicas
[1] BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Disponible en: [Planalto — Lei nº 14.133/2021](https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm).
[2] INSTITUTO BRASILEIRO DE AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS. OT-IBR 009/2024 — Reequilibrio Económico-Financiero de Contratos de Obras y Servicios de Ingeniería. 1ª ed., válida desde el 8 ago. 2024. Disponible en: [Ibraop — OT-IBR 009/2024](https://www.ibraop.org.br/wp-content/uploads/2024/08/ORIENTACAO-TECNICA-REEQUILIBRIO-ECONOMICO-FINANCEIRO.pdf).
[3] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 2.135/2023-TCU-Plenário. Levantamiento sobre metodologías de reequilibrio económico-financiero en contratos de obras. Disponible en: [TCU — Investigación de jurisprudencia](https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/).
[4] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 1.210/2024-TCU-Plenário. Bandas aceptables de variación de costo en contratos viales. Disponible en: [TCU — Acórdão 1.210/2024](https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/doc/acordao-completo/1210/2024/Plen%C3%A1rio).
[5] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 1.267/2025-TCU-Plenário. Solicitud de reexamen relativa a criterios de reequilibrio en contratos del DNIT. Disponible en: [TCU — Acórdão 1.267/2025](https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/doc/acordao-completo/1267/2025/Plen%C3%A1rio).
[6] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 2.429/2024-TCU-Plenário. Contratación integrada, matriz de riesgos y caracterización de la onerosidad excesiva. Disponible en: [TCU — Acórdão 2.429/2024](https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/doc/acordao-completo/2429/2024/Plen%C3%A1rio).
[7] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Engenharia de Custos em Obras Públicas — Um guia de perguntas e respostas. Brasília: TCU, 2026. Disponible en: [TCU — Infraestructura y publicaciones](https://portal.tcu.gov.br/infraestrutura).
Preguntas frecuentes
Es el impacto económico derivado de un evento extraordinario que rompe la ecuación económico-financiera y vuelve excesivamente onerosa la continuidad del contrato en las condiciones originalmente pactadas, respetando la matriz de riesgos.
No existe un porcentaje universal en la Ley 14.133. La metodología puede utilizar bandas de variación, margen, beneficio, contingencia o combinaciones, siempre que estén técnicamente justificadas y sean coherentes con el contrato.
No. Es necesario demostrar el hecho generador, la extraordinariedad, el nexo causal, la materialidad, el impacto global, el respeto a la matriz de riesgos y la ausencia de doble compensación mediante reajuste u otros mecanismos.
El reajuste recompone variaciones ordinarias mediante el índice y la periodicidad previstos. El reequilibrio o revisión trata una ruptura extraordinaria de la ecuación económica causada por hechos sobrevenidos jurídicamente aptos.
Sí. El TCU ya recomendó la adopción de bandas en determinados contextos, como insumos bituminosos. La banda debe considerar fuente, período, representatividad, reajuste y matriz de riesgos.
No. La banda puede abrir el análisis, pero todavía es necesario demostrar los demás requisitos del reequilibrio y cuantificar el impacto neto.
No. La Sentencia 2.429/2024 utilizó esta referencia en un contexto específico y ante la ausencia de definición contractual. El propio precedente refuerza la conveniencia de definir previamente el criterio aplicable.
Porque permite medir la relevancia económica de los insumos. Un aumento extremo en un ítem poco representativo puede no romper la ecuación, mientras que una variación menor en un ítem de clase A puede producir un impacto material.
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