Cómo estructurar Términos de Referencia de obra pública para reducir adendas evitables: alcance, proyectos, cantidades, presupuesto, medición, riesgos, pruebas y aceptación.
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Unos Términos de Referencia de obra pública bien estructurados no eliminan la posibilidad jurídica de adendas contractuales, porque las modificaciones pueden derivar de hechos sobrevenidos, necesidades legítimas de la Administración o eventos previstos en el régimen contractual. Lo que hacen es reducir las adendas evitables: aquellas que nacen de un objeto mal definido, proyecto y presupuesto incoherentes, cantidades sin trazabilidad, interfaces omitidas, criterios de medición vagos, responsabilidades indefinidas o condiciones de ejecución que solo se descubren después de la contratación.
En la práctica, redactar Términos de Referencia para una obra significa transformar una necesidad pública y una solución de ingeniería en un conjunto de obligaciones que el mercado pueda entender, valorar, ejecutar y demostrar. Esto exige mucho más que completar un modelo. El documento debe ser coherente con el Estudio Técnico Preliminar, el Proyecto Básico o Proyecto Ejecutivo aplicable, el presupuesto estimado, el cronograma, la matriz de riesgos, el pliego y la minuta contractual. Si cada anexo describe una realidad diferente, la licitación transfiere al contrato una incertidumbre que debería haberse resuelto durante la fase preparatoria.
En el régimen actual de la Ley 14.133, la Abogacía General de la Unión de Brasil adopta un modelo unificado de Términos de Referencia para servicios, servicios de ingeniería y obras y destaca que los Términos de Referencia y el Proyecto Básico cumplen funciones distintas. El Proyecto Básico es un documento de ingeniería; los Términos de Referencia estructuran la contratación en su dimensión técnico-administrativa y deben incorporar correctamente lo definido por los proyectos, estudios y decisiones preparatorias. Por lo tanto, unos buenos Términos de Referencia no “compensan” un proyecto inmaduro: hacen contratable una solución que ya posee una base técnica suficiente para el régimen elegido.
Los Términos de Referencia de obra no son el proyecto, pero deben ser coherentes con él
Uno de los errores más comunes en las contrataciones de ingeniería es intentar que los Términos de Referencia cumplan funciones que pertenecen al proyecto. El resultado suele ser un documento extenso, lleno de frases amplias, pero sin información suficiente para resolver decisiones de ingeniería.
La propia Abogacía General de la Unión de Brasil señala, en sus orientaciones sobre los modelos de la Ley 14.133, que ya no es adecuada la antigua asociación simplificada entre Términos de Referencia y pregón, por un lado, y Proyecto Básico y otras modalidades, por otro. Los documentos tienen funciones distintas. En obras y servicios especiales, los Términos de Referencia siguen siendo relevantes como artefacto de la contratación, mientras que el Proyecto Básico conserva su contenido propio de ingeniería.
Esta distinción debe aparecer en la práctica:
| Documento | Función predominante | Pregunta que debe responder |
| ETP | decisión sobre la solución | ¿por qué contratar y qué solución atiende mejor la necesidad? |
| Proyecto Básico | definición técnica | ¿qué se construirá y bajo qué condiciones técnicas? |
| Proyecto Ejecutivo | detalle para ejecución | ¿cómo se ejecutará efectivamente la solución? |
| Presupuesto | formación del precio de referencia | ¿cuánto cuesta la solución definida? |
| Términos de Referencia | estructura de la contratación | ¿qué debe entregar el contratista y cómo debe ejecutar, medir y demostrar? |
| Pliego | reglas de la competencia | ¿cómo se seleccionará al mercado y qué reglas regirán la competencia? |
| Contrato | obligaciones vinculantes | ¿cómo se administrarán responsabilidades, pagos, riesgos y modificaciones? |
El artículo sobre Términos de Referencia en Ingeniería aborda la estructura general de este documento. En obras públicas, el desafío adicional es mantener la coherencia entre todos los anexos técnicos y contractuales.
Qué exige la Ley 14.133 que se defina durante la fase preparatoria
La Ley 14.133 estructura la fase preparatoria como un proceso de planificación. El art. 18 exige compatibilidad con el Plan Anual de Contrataciones cuando exista y con las leyes presupuestarias, además de abordar consideraciones técnicas, de mercado y de gestión capaces de interferir en la contratación.
Entre los elementos de esta preparación están la descripción de la necesidad fundamentada en el ETP, la definición del objeto mediante el documento adecuado, las condiciones de ejecución y pago, garantías, recepción, presupuesto estimado, pliego, minuta contractual, régimen de ejecución, modalidad, criterio de adjudicación y modo de disputa.
Esto demuestra por qué unos Términos de Referencia de obra no pueden redactarse de forma aislada. Son una pieza de un sistema de decisión.
El Estudio Técnico Preliminar para obras y servicios de ingeniería debe explicar la necesidad y la solución elegida. Los Términos de Referencia reciben esa decisión y la convierten en alcance contratable. Si el ETP todavía no estabilizó el problema y la solución, el redactor de los Términos de Referencia se verá obligado a tomar decisiones que pertenecían a una etapa anterior.
Las adendas evitables normalmente comienzan antes de firmar el contrato
Las adendas aparecen formalmente durante la ejecución, pero muchas de sus causas se introducen antes de la licitación.
Una cantidad subestimada puede originarse en un levantamiento catastral incompleto. Una modificación de alcance puede derivar de un requisito omitido. Un cambio de solución puede resultar de un Proyecto Básico incompatible con la condición real. Una ampliación de plazo puede comenzar en un frente que nunca estuvo efectivamente disponible. Un ítem nuevo puede surgir porque una interfaz entre dos proveedores no fue atribuida a nadie.
El punto de control, por lo tanto, no es redactar una cláusula que diga que “todos los servicios necesarios están incluidos”. Es retirar incertidumbre material del objeto antes de la competencia.
El contenido sobre Adendas Contractuales en Obras y Servicios de Ingeniería muestra cómo se tratan las modificaciones durante el contrato. Los Términos de Referencia actúan una etapa antes: deben reducir los desencadenantes evitables que llevarían a ese tratamiento.
Comience por la necesidad y el resultado esperado, no por una lista de servicios
Unos Términos de Referencia débiles frecuentemente comienzan copiando una planilla de ítems o una descripción de una contratación anterior. Esto produce alcance sin contexto.
La apertura técnica debe dejar claro:
- qué problema público u operativo será resuelto;
- qué activo, instalación o infraestructura será afectado;
- qué resultado de desempeño se espera;
- qué límites físicos y funcionales existen;
- qué premisas fueron adoptadas;
- qué restricciones relevantes ya son conocidas;
- qué relación existe con proyectos, estudios y contratos existentes.
Este encuadre evita que el documento se lea como una lista desconectada de obligaciones. En una reforma eléctrica, por ejemplo, “sustituir tableros” puede ser insuficiente si la necesidad real es adecuar capacidad, protección, selectividad, seguridad y continuidad operativa. En una obra de seguridad electrónica, “instalar cámaras” no define cobertura, retención, integración, infraestructura, licenciamiento o criterios de desempeño.
La gestión de requisitos, evidencias y criterios de aceptación ayuda a mantener esta línea entre necesidad, requisito y comprobación.
Defina el objeto de modo que proveedores diferentes entiendan la misma contratación
Cuando la necesidad y la solución de ingeniería ya están definidas, los Términos de Referencia deben transformar esa base en alcance, responsabilidades, medición, aceptación y documentación que el mercado pueda valorar de forma comparable.
La prueba más útil para definir el objeto es preguntar si empresas independientes, al leer el documento, formularían ofertas para la misma entrega.
Si una empresa considera incluida determinada infraestructura y otra interpreta que será suministrada por la Administración, los precios dejan de ser directamente comparables. Si un licitante incluye pruebas integradas y otro solo pruebas de equipos, la aparente diferencia de precio oculta una diferencia de alcance.
La definición del objeto debe contener naturaleza, extensión, ubicación, sistemas, límites, cantidad o magnitud relevante, plazo y resultado esperado. Cuando existan lotes, etapas o paquetes, la frontera entre ellos debe ser explícita.
El artículo sobre Scope of Work en Ingeniería y el contenido sobre Alcance Contractual en Ingeniería profundizan la construcción de estas fronteras.
Inclusiones, exclusiones e interfaces deben aparecer explícitamente
Una de las mayores fuentes de adendas evitables está en la zona gris entre contratos, disciplinas y responsabilidades.
Unos buenos Términos de Referencia deben explicitar qué está incluido, qué está excluido y qué interfaces dependen de terceros o de la propia Administración.
En una contratación multidisciplinaria, esto puede incluir:
- suministro de materiales y equipos;
- infraestructura civil de soporte;
- alimentación eléctrica;
- puesta a tierra;
- redes y conectividad;
- licencias de software;
- parametrización;
- integración con sistemas existentes;
- retiros y recomposiciones;
- descarte;
- movilización e instalaciones de obra;
- andamios y medios de acceso;
- pruebas;
- capacitación;
- As-Built;
- Data Book;
- operación asistida;
- garantías y soporte.
No es necesario transformar los Términos de Referencia en una enciclopedia. Es necesario hacer visibles las interfaces que afectan precio y ejecución.
Una matriz de interfaces puede registrar origen, destino, responsable, entregable, plazo y criterio de liberación. Esta simple disciplina reduce frases como “eso era responsabilidad del otro proveedor” durante la obra.
Proyecto Básico, Proyecto Ejecutivo y Términos de Referencia deben usar la misma versión de la solución
Cuando la base técnica todavía no permite definir cantidades, interfaces y criterios de ejecución, la solución no es aumentar el número de cláusulas de los Términos de Referencia. Es madurar el proyecto antes de contratar la obra.
Proyecto Ejecutivo de Ingeniería para eliminar indefiniciones antes de la ejecución
La existencia de buenos documentos aislados no garantiza una buena contratación. El conjunto debe ser coherente.
Imagine que el Proyecto Básico determine 100 unidades, la planilla presupuestaria contenga 90 y los Términos de Referencia indiquen “cantidad según proyecto”. ¿Qué número se valorará? Si la memoria especifica una característica y la planilla utiliza otra composición, ¿cuál prevalece? Si el cronograma supone una solución ya modificada, ¿qué duración es válida?
Antes de la publicación debe existir conciliación documental. El Proyecto Ejecutivo en la Ley 14.133 debe considerarse según el régimen de ejecución y la fase de desarrollo. Los Términos de Referencia no pueden citar genéricamente “proyectos anexos” sin controlar revisión, lista maestra y jerarquía documental.
Una lista maestra mínima identifica documento, código, título, revisión, fecha y estado. Si existe conflicto entre anexos, la jerarquía debe definirse de forma técnicamente consciente; no debe suponerse que una cláusula genérica resolverá cualquier contradicción entre proyecto y presupuesto.
Las cantidades deben tener un origen trazable
Una cantidad no debe ser solamente un número en una planilla. Para los ítems relevantes, debe ser posible reconstruir de dónde proviene.
La trazabilidad puede relacionar un ítem del presupuesto con un plano, memoria de cálculo, levantamiento, lista de materiales, modelo BIM o criterio de estimación.
Esto es particularmente importante en contratos a precio global. La existencia de un precio global no convierte en irrelevantes las cantidades mal definidas. Los licitantes necesitan comprender el objeto para formar precio y la Administración necesita una base para evaluar coherencia, modificaciones y eventual responsabilidad por fallas de proyecto.
Cuando existe gran incertidumbre de cantidad por la naturaleza del servicio, la propia elección del régimen de medición debe reflejar esa realidad. El artículo sobre Contratos a Precio Global vs. Precio Unitario ayuda a relacionar madurez del objeto y forma de remuneración.
El presupuesto de referencia debe reflejar exactamente el alcance contratado
Proyecto, Términos de Referencia y presupuesto deben desarrollarse como un conjunto. No es suficiente actualizar índices de una planilla antigua y mantener ítems que ya no corresponden a la solución.
La revisión debe verificar:
- si todos los ítems necesarios para el alcance están presupuestados;
- si no existen ítems presupuestados que desaparecieron del proyecto;
- si las cantidades corresponden a la revisión vigente;
- si unidades y criterios de medición son compatibles;
- si las composiciones representan el método de ejecución previsto;
- si los costos de movilización, pruebas, documentación y soporte fueron tratados;
- si las condiciones especiales del sitio fueron consideradas;
- si las obligaciones ambientales, de seguridad y logística tienen cobertura;
- si los equipos especificados son compatibles con las referencias de precio.
El artículo sobre Investigación de Precios para Obras y Servicios de Ingeniería en la Ley 14.133 complementa la discusión sobre la formación de la referencia de mercado.
Los criterios de medición deben definirse antes de presentar las ofertas
La medición es una de las áreas en las que unos Términos de Referencia aparentemente técnicos pueden fracasar durante la ejecución.
“Porcentaje ejecutado” es insuficiente cuando no se sabe qué caracteriza la conclusión de una etapa. ¿Cuánto representa un equipo entregado en la obra? ¿Un sistema instalado pero no probado puede medirse integralmente? ¿La documentación pendiente impide el pago? ¿Cómo medir el proyecto desarrollado por el contratista?
La regla debe vincular el pago con entregables verificables.
Ejemplo de descomposición para un sistema:
| Hito | Evidencia | Medición posible |
| proyecto aprobado | documento/revisión liberada | parte de ingeniería |
| material recibido | inspección y documentación | parte de suministro, si está prevista |
| montaje concluido | checklist e inspección | parte de instalación |
| prueba funcional aprobada | informe de prueba | parte de comisionamiento |
| documentación final | As-Built/Data Book | parte de entrega |
Esta estructura no es universal, pero ilustra la lógica: el pago acompaña la evidencia de avance, no una percepción subjetiva.
El criterio de aceptación debe redactarse como requisito verificable
“En perfecto funcionamiento” no es un buen criterio de aceptación cuando el contrato no explica cómo demostrar el funcionamiento.
Los criterios robustos indican el comportamiento esperado, método de verificación, tolerancia, documentación y responsable de la evaluación.
Cuando el objeto incluye sistemas, los Términos de Referencia deben diferenciar:
- inspección de recepción;
- inspección de montaje;
- ensayos de calidad;
- pruebas funcionales;
- pruebas de integración;
- pruebas de desempeño;
- capacitación;
- entrega documental;
- recepción provisional;
- recepción definitiva.
El Art. 140 de la Ley 14.133 aplicado a la recepción de obras ayuda a conectar los actos formales de recepción con la evidencia técnica que debe preverse desde los Términos de Referencia.
Las especificaciones técnicas deben definir desempeño sin crear restricciones indebidas
Una mala especificación puede generar dos problemas opuestos. Si es demasiado vaga, el mercado ofrece soluciones técnicamente no comparables. Si es restrictiva sin justificación, puede reducir la competencia o provocar solicitudes de aclaración e impugnaciones.
El objetivo es especificar requisitos que representen la necesidad real: desempeño, capacidad, compatibilidad, durabilidad, seguridad, interfaces, normas, condiciones ambientales y criterios de prueba.
Cuando se admita referencia a marca o modelo, la justificación y los criterios de equivalencia deben tratarse técnicamente. “Similar” sin atributos de comparación no resuelve el problema.
Para equipos complejos, una tabla de requisitos mínimos suele ser más útil que un texto descriptivo largo. Debe evitarse reproducir íntegramente un catálogo de fabricante cuando los atributos no corresponden a una necesidad del emprendimiento.
La calificación técnica debe ser proporcional al riesgo y al objeto
Las exigencias de habilitación técnica deben proteger la ejecución sin crear barreras desconectadas del riesgo real.
Los Términos de Referencia y los documentos técnicos deben identificar las partes de mayor relevancia, complejidad y criticidad y las competencias efectivamente necesarias. No es adecuado exigir experiencia específica solamente porque parezca aumentar la seguridad; es necesario relacionar la exigencia con aquello que debe demostrarse.
El contenido sobre Habilitación y Calificación Técnica en Licitaciones de Ingeniería profundiza este análisis.
Una revisión técnica previa también debe verificar si las exigencias de equipo, certificados, vínculos, equipamientos y experiencias son compatibles con el mercado y con la ejecución. Una contratación puede fracasar antes de la obra si el pliego excluye competidores capaces mediante criterios que no agregan control real.
El cronograma debe reflejar predecesoras reales, no solamente fechas deseadas
Los plazos frecuentemente se definen por el calendario administrativo y no por la secuencia de ingeniería.
Un cronograma contractual robusto considera:
- movilización;
- aprobación de proyectos;
- fabricación y lead time;
- liberación de áreas;
- licencias y autorizaciones;
- interrupciones programadas;
- ventanas operativas;
- interfaces con terceros;
- pruebas;
- correcciones;
- handover;
- recepción.
Los Términos de Referencia deben dejar claro qué dependencias son del contratista y cuáles pertenecen a la Administración. Si un frente depende de una autorización del propio organismo, esa predecesora no puede desaparecer del cronograma por conveniencia.
El artículo sobre Expropiación y licenciamiento en obras públicas muestra cómo las restricciones territoriales y ambientales deben integrarse a la planificación antes de la contratación.
La matriz de riesgos no debe ser un anexo genérico
La matriz de riesgos debe reflejar las incertidumbres específicas del emprendimiento. Un evento descrito solamente como “atraso de obra” no informa causa, control ni responsabilidad.
Los eventos útiles se formulan con claridad: atraso en la liberación de un área bajo responsabilidad de la Administración; necesidad de reubicar una interferencia no registrada; variación de cantidad dentro de una condición conocida; modificación de solución propuesta por el contratista; atraso del fabricante; indisponibilidad de una ventana operativa; condición geotécnica más allá de la base suministrada.
El artículo sobre Matriz de Asignación de Riesgos en Contratos de Ingeniería presenta la lógica de distribuir riesgos según control, previsibilidad y capacidad de gestión.
Los Términos de Referencia deben ser coherentes con la matriz. No tiene sentido que una cláusula asigne determinada responsabilidad a la Administración mientras otra transfiere genéricamente “todos los riesgos” al contratista.
Las premisas deben declararse para que puedan verificarse
Toda contratación tiene premisas. El problema es cuando permanecen implícitas.
Ejemplos:
- el acceso al sitio estará disponible durante el horario comercial;
- la alimentación eléctrica existente posee capacidad suficiente;
- determinado sistema legado permite integración;
- el área estará desocupada;
- el levantamiento suministrado representa la condición actual;
- los equipos existentes pueden reutilizarse;
- una licencia específica será suministrada antes de la movilización.
Si una premisa afecta precio o plazo, debe estar documentada. También debe existir tratamiento para el caso de que resulte incorrecta.
Una premisa no es un mecanismo para transferir cualquier incertidumbre. Es una condición conocida, necesaria para la formación de la oferta y sujeta a confirmación o a una regla de tratamiento.
Las modificaciones necesitan un proceso previsto antes de ocurrir
En obras complejas, las modificaciones son inevitables en algún grado. Lo que debe evitarse es la modificación informal.
Los Términos de Referencia y el contrato deben prever cómo una necesidad de cambio será identificada, documentada, analizada técnicamente, valorada, aprobada e incorporada a los documentos vigentes.
Un cambio de proyecto puede afectar cantidad, especificación, plazo, prueba, capacitación, documentación y licencia. Modificar solamente el plano crea divergencia con los demás anexos.
El contenido sobre Management of Change en Ingeniería ofrece un enfoque disciplinado para el control de cambios en sistemas complejos.
QA/QC, inspecciones y pruebas deben formar parte de la contratación
Si la Administración pretende exigir determinado control de calidad, el licitante debe conocerlo antes de formar el precio.
Los Términos de Referencia pueden establecer requisitos de Plan de Calidad, Plan de Inspección y Pruebas, certificados, trazabilidad de materiales, procedimientos, hold points, witness points y tratamiento de no conformidades.
No es necesario prescribir todos los procedimientos de ejecución del contratista, pero sí definir las evidencias que demuestran el cumplimiento de los requisitos.
Para sistemas técnicos, esto también significa planificar el comisionamiento. El Plan de Comisionamiento para Obras Públicas muestra cómo se conectan requisitos, pruebas, documentación y aceptación. Si los Términos de Referencia exigen “comisionamiento” sin explicar alcance y evidencia, cada licitante puede valorar una actividad diferente.
Handover y documentación final no deben dejarse para el cierre
As-Built, manuales, certificados, garantías, parametrizaciones, capacitación, listas de activos y Data Book suelen recibir atención solamente cuando la obra está terminando. En esa fase, la capacidad de exigir documentos retroactivos ya disminuyó.
Los Términos de Referencia deben especificar desde el inicio:
- qué documentos finales serán exigidos;
- formatos y estándares;
- periodicidad de entrega durante la ejecución;
- responsabilidades de revisión;
- vínculo con la medición;
- criterios de aceptación;
- necesidad de capacitación;
- requisitos de operación asistida cuando correspondan.
Así, la documentación deja de ser un “paquete final” y pasa a construirse a lo largo del contrato.
Utilice los Términos de Referencia para definir responsabilidades, no para ocultar brechas
Cláusulas amplias como “el contratista será responsable de todo lo necesario para el perfecto funcionamiento” pueden ser útiles como obligación complementaria, pero no deben sustituir la definición objetiva del objeto.
Cuando la Administración sabe que existe una interfaz, debe asignarla. Cuando conoce una restricción, debe informarla. Cuando no conoce una condición material, debe evaluar si necesita investigarla antes de la licitación o asignarla expresamente como riesgo.
La Gestión de Contratos, Alcance y Entregables trabaja exactamente con esta disciplina: convertir responsabilidades y entregas en una estructura controlable.
Una revisión cruzada debe comparar todos los anexos antes de la publicación
Si el proyecto, el presupuesto y los Términos de Referencia fueron producidos en momentos diferentes, la revisión independiente debe conciliar el conjunto antes de la licitación. El objetivo es eliminar contradicciones que se transformarían en aclaraciones, modificaciones de alcance o adendas.
Revisión Técnica de Términos de Referencia antes de la publicación
El redactor de los Términos de Referencia ve solamente una parte del riesgo. La revisión final debe ser transversal.
Una matriz de coherencia puede comparar:
| Tema | Proyecto | Términos de Referencia | Presupuesto | Pliego/Contrato |
| objeto | solución y límites | descripción contractual | ítems correspondientes | objeto jurídico |
| cantidad | dimensionamiento | magnitudes | cantidades | regla de oferta |
| plazo | secuencia técnica | cronograma | costos temporales | vigencia y ejecución |
| riesgo | premisas | responsabilidades | contingencias | matriz/cláusulas |
| calidad | especificaciones | evidencias | costos de control | obligaciones |
| aceptación | desempeño | criterios | ítems finales | recepción/pago |
Las contradicciones relevantes deben resolverse antes de la divulgación, no explicarse mediante una circular posterior cuando ya afectaron la formación de las ofertas.
La Revisión Técnica del Pliego y Anexos es adecuada cuando el organismo necesita esta verificación integrada de la documentación de licitación.
Checklist técnico de Términos de Referencia antes de enviar al pliego
Antes de considerar el documento listo, el equipo puede verificar si:
- la necesidad y el resultado esperado están claros;
- el objeto posee límites físicos y funcionales definidos;
- inclusiones, exclusiones e interfaces están identificadas;
- Proyecto Básico/Ejecutivo y Términos de Referencia representan la misma solución;
- la lista de documentos y revisiones está controlada;
- las cantidades tienen origen trazable;
- el presupuesto corresponde a la revisión vigente;
- el régimen de ejecución es compatible con la madurez del objeto;
- los criterios de medición son objetivos;
- los criterios de aceptación son verificables;
- los requisitos técnicos no crean restricciones indebidas;
- la calificación técnica es proporcional;
- el cronograma contiene predecesoras reales;
- áreas, licencias e interferencias fueron tratadas;
- la matriz de riesgos es coherente con los Términos de Referencia;
- las modificaciones poseen un proceso de control;
- QA/QC y pruebas fueron previstos;
- la documentación final y el handover están especificados;
- las responsabilidades de la Administración están explícitas;
- los anexos no contienen contradicciones materiales.
Si varios de estos ítems no pueden responderse, el problema quizá no esté en la redacción de los Términos de Referencia: la contratación todavía necesita madurar.
Cómo contratar la elaboración de Términos de Referencia de obra
La elaboración de Términos de Referencia para ingeniería es un servicio de estructuración de contratación, no simple edición documental.
El trabajo debe comenzar por la lectura del ETP, proyectos, levantamientos, presupuesto, restricciones y estrategia de ejecución. Luego, la consultoría transforma esta información en requisitos, alcance, interfaces, responsabilidades, criterios de medición, aceptación, documentación y riesgos.
La página de Términos de Referencia para Obras y Servicios de Ingeniería describe este servicio como una etapa de planificación que conecta ingeniería y contratación.
Cuando la base todavía está incompleta, puede ser necesario contratar primero levantamientos, Due Diligence o Proyecto Ejecutivo. Escribir Términos de Referencia sobre brechas no elimina las brechas.
Cuándo contratar una revisión técnica en lugar de elaborar otros Términos de Referencia desde cero
Si el organismo ya posee un documento producido por el equipo interno, un proyectista o una consultoría, una revisión independiente puede ser más eficiente que reiniciar el trabajo.
La revisión debe identificar inconsistencias, brechas y riesgos, clasificar criticidad y proponer correcciones. El objetivo no es reescribir por estilo; es verificar si la contratación es técnicamente ejecutable y si diferentes licitantes recibirán información suficiente para formular ofertas comparables.
La Revisión Técnica de Términos de Referencia para Obras y Servicios atiende exactamente esta etapa.
Cuando el problema supera los Términos de Referencia e involucra proyectos, presupuesto, pliego, matriz de riesgos y estrategia contractual, la revisión debe abarcar todo el paquete de licitación.
Owner’s Engineering es útil cuando los Términos de Referencia forman parte de un programa mayor
En emprendimientos con varios contratos y disciplinas, mantener coherentes los Términos de Referencia, proyectos, procurement y decisiones del propietario exige gobernanza continua, no solamente una revisión documental puntual.
Ingeniería del Propietario para coordinar requisitos, interfaces y contratación
En proyectos complejos, los Términos de Referencia son solo uno de los documentos que cambian durante la preparación. Las decisiones de proyecto modifican el presupuesto; el presupuesto influye en la estrategia; el mercado puede exigir ajustes; los riesgos cambian; y las interfaces entre contratos deben coordinarse.
En estos casos, contratar solamente una entrega documental puede no resolver el problema de gobernanza.
La Ingeniería del Propietario — Owner’s Engineering puede representar técnicamente al organismo durante la planificación, procurement e implantación, coordinando requisitos, proyectistas, documentos, proveedores, riesgos y decisiones sin sustituir las atribuciones legales de los agentes públicos.
Cómo unos Términos de Referencia deficientes se convierten en adenda durante la ejecución
La cadena de causa puede ser directa.
Un requisito omitido no entra en el presupuesto. El licitante forma precio sin él. Durante la ejecución, aparece la necesidad. La fiscalización entiende que el ítem es indispensable. El contratista afirma que no estaba incluido. El organismo debe decidir si se trata de una obligación original, una falla de proyecto o una modificación legítima. Mientras tanto, el frente puede paralizarse.
Otro ejemplo: los Términos de Referencia exigen integración con un sistema existente, pero no informan protocolo, versión, acceso o responsabilidad por el desarrollo. El contratista valora una integración estándar. Después descubre que será necesario un módulo adicional o intervención del fabricante. La divergencia se convierte en discusión de alcance.
Otro: el cronograma presupone un área liberada, pero el organismo solo percibe después de la firma que el acceso depende de una autorización externa. Los recursos se movilizan y quedan improductivos.
Ningún texto elimina todos los riesgos. El papel de los Términos de Referencia es hacer previsibles y administrables aquellos que ya pueden conocerse durante la fase preparatoria.
Los Términos de Referencia deben funcionar como puente entre ingeniería y gestión contractual
Unos buenos Términos de Referencia permiten que proyectista, presupuesto, licitación, contratista, fiscalización y operación lean el mismo objeto desde perspectivas diferentes y aun así lleguen a una comprensión coherente.
No necesitan contener todo el conocimiento técnico del emprendimiento; deben apuntar a los documentos correctos y definir cómo cada requisito se convierte en obligación contractual.
Por eso, la calidad de los Términos de Referencia puede probarse en cuatro momentos:
- oferta: ¿el licitante puede valorar sin premisas ocultas?
- ejecución: ¿el contratista sabe qué entregar y quién resuelve cada interfaz?
- medición: ¿la fiscalización puede demostrar avance y pago?
- recepción: ¿la Administración puede demostrar el cumplimiento de los requisitos?
Si el documento funciona solamente en la primera etapa, todavía está incompleto como instrumento de contratación.
Consideraciones finales
Unos Términos de Referencia de obra que reducen adendas evitables no son los más largos ni los que contienen más cláusulas. Son los que traducen una solución técnicamente madura en alcance claro, interfaces asignadas, cantidades trazables, presupuesto coherente, responsabilidades definidas, medición objetiva, riesgos distribuidos y aceptación verificable.
La Ley 14.133 exige planificación integrada de la contratación, y los modelos actuales de la Abogacía General de la Unión refuerzan la función propia de los Términos de Referencia incluso en obras y servicios de ingeniería. Esto no reduce el papel del Proyecto Básico o Ejecutivo; por el contrario, exige que cada documento cumpla su función y que todos describan la misma solución.
Cuando el organismo intenta utilizar los Términos de Referencia para cubrir un proyecto incompleto, crea cláusulas genéricas y transfiere la discusión a la obra. Cuando estructura primero la realidad técnica y después la contratación, reduce la cantidad de decisiones críticas tomadas bajo presión de plazo, movilización y costo.
El enfoque más seguro es tratar los Términos de Referencia como un producto de ingeniería consultiva: partir de la necesidad, validar la madurez de la solución, cruzar anexos, probar la contratabilidad y solo entonces transformar el conjunto en obligaciones. Así, el documento deja de ser un formulario y pasa a funcionar como instrumento de prevención de conflictos, adendas y paralizaciones evitables.
Referencias técnicas
[1] BRASIL. Ley nº 14.133, de 1 de abril de 2021 — Ley de Licitaciones y Contratos Administrativos. Disponible en: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm.
[2] ABOGACÍA GENERAL DE LA UNIÓN. Modelos de la Ley nº 14.133/21 para pregón y concurrencia — Términos de Referencia unificados para servicios, ingeniería y obras, mayo de 2026. Disponible en: https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/cgu/cgu/modelos/licitacoesecontratos/14133/pregao-e-concorrencia.
[3] ABOGACÍA GENERAL DE LA UNIÓN. Presentación y Orientaciones Generales de los Modelos de Licitaciones y Contratos. Disponible en: https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/cgu/cgu/modelos/licitacoesecontratos/apresentacao-e-orientacoes-gerais/apresentacao.
[4] TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA UNIÓN. Licitaciones y Contratos — Proyecto Básico. Disponible en: https://licitacoesecontratos.tcu.gov.br/4-4-3-projeto-basico-pb/.
[5] CÁMARA BRASILEÑA DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIÓN. Obras públicas paralizadas en Brasil: diagnóstico y propuestas. 2023. Disponible en: https://brasil.cbic.org.br/acervo-coinfra-publicacao-obras-publicas-paralisadas-no-brasil-diagnostico-e-propostas.
Preguntas frecuentes
No. Las adendas pueden derivar de hechos sobrevenidos y modificaciones legítimas. Unos Términos de Referencia técnicamente bien estructurados reducen principalmente adendas evitables causadas por alcance incompleto, contradicciones, interfaces omitidas, cantidades frágiles y criterios vagos.
No de forma genérica. La Abogacía General de la Unión destaca que los Términos de Referencia y el Proyecto Básico tienen funciones distintas bajo la Ley 14.133. El Proyecto Básico es un documento de ingeniería y los Términos de Referencia estructuran la contratación; ambos deben permanecer coherentes cuando corresponda.
Definición del objeto, límites, inclusiones y exclusiones, interfaces, documentos técnicos, cantidades, responsabilidades, condiciones de ejecución, medición, aceptación, plazos, riesgos, calidad, pruebas y documentación final, proporcionalmente a la complejidad del objeto.
Es necesario controlar revisiones y realizar una revisión cruzada antes de la publicación, relacionando requisitos, cantidades, especificaciones, cronograma, matriz de riesgos, criterios de medición y anexos contractuales.
Sí. La contratación debe dejar claro qué evidencia caracteriza cada hito de avance y cómo será remunerado. Criterios vagos aumentan la probabilidad de divergencia entre la fiscalización y el contratista.
La especificación debe priorizar atributos necesarios de desempeño, capacidad, seguridad, compatibilidad y calidad. Cuando se admita referencia a marca o modelo, es necesario justificarla y establecer criterios objetivos de equivalencia.
Siempre que el objeto sea técnicamente relevante o existan múltiples proyectos y anexos. La revisión independiente es especialmente útil en reformas, brownfield, contratos multidisciplinarios, proyectos críticos y situaciones con historial de modificaciones o licitaciones frustradas.
Puede contratarse ingeniería consultiva para elaborar los Términos de Referencia, apoyada por Proyecto Ejecutivo, Due Diligence, levantamiento catastral u Owner’s Engineering cuando la definición técnica todavía necesita madurar.
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