Entenda como o limite de 25% da Lei 14.133 se aplica à supervisão de obras, o que muda na prorrogação e como estruturar remuneração, equipe e nova contratação.
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Supervisão de obras é o serviço técnico que acompanha a execução de um empreendimento para verificar conformidade, avanço, qualidade, medições, riscos, alterações e demais obrigações do contrato principal. Quando a obra atrasa, porém, surge uma questão contratual específica: o contrato de supervisão pode acompanhar automaticamente a nova duração da obra e receber, na mesma proporção, mais remuneração? O entendimento atual do Tribunal de Contas da União é que não.
O art. 125 da Lei nº 14.133/2021 estabelece, para alterações unilaterais, limite de 25% do valor inicial atualizado do contrato para acréscimos ou supressões em obras, serviços e compras. Em 2025 e 2026, o TCU consolidou a aplicação desse limite aos contratos de supervisão, fiscalização e gerenciamento de obras: a mera prorrogação do contrato principal não autoriza aumentar indefinidamente o valor do contrato acessório. O planejamento precisa antecipar a necessidade de nova contratação, salvo situação excepcional em que a desvantajosidade dessa medida seja inequivocamente demonstrada e justificada.
Ao mesmo tempo, prazo e valor não são a mesma coisa. Pode haver extensão temporal do contrato de supervisão sem aumento proporcional de remuneração; pode haver custo adicional comprovado quando a equipe permaneceu efetivamente mobilizada por evento que não lhe é imputável; e contratos remunerados por produtos, marcos ou resultados exigem análise diferente de contratos estruturados por homem-mês. A boa contratação precisa separar essas hipóteses desde o Termo de Referência.
O que significa o limite de 25% na supervisão de obras
O limite decorre do art. 125 da Lei nº 14.133/2021. O dispositivo determina que, nas alterações unilaterais previstas no art. 124, inciso I, o contratado deverá aceitar, nas mesmas condições contratuais, acréscimos ou supressões de até 25% do valor inicial atualizado do contrato. Para reforma de edifício ou equipamento, a lei eleva para 50% apenas o limite dos acréscimos.
Em contratos de supervisão de obras, a discussão ganhou contorno próprio porque o serviço normalmente acompanha um contrato principal por escopo. Se a obra deveria durar 24 meses e passa a durar 32, é natural que a Administração continue necessitando de fiscalização, supervisão ou gerenciamento. Essa necessidade, porém, não transforma o contrato acessório em ajuste financeiro sem limite.
O TCU vem distinguindo a necessidade técnica de continuar supervisionando da possibilidade jurídica e econômica de ampliar o mesmo contrato. Essa diferença é central.
| Situação | O que ela significa | Efeito automático sobre o valor? |
| Obra principal foi prorrogada | O cronograma do empreendimento mudou | Não |
| Supervisora precisa permanecer em campo | Pode existir necessidade operacional adicional | Não, exige análise e comprovação |
| Quantidades em homem-mês aumentaram | Há alteração quantitativa do contrato de supervisão | Sujeita ao limite legal |
| Contrato é por produto ou marco | Remuneração depende da entrega definida | Mera passagem do tempo pode não gerar aumento |
| Nova contratação é possível e mais vantajosa | O contrato atual se aproxima ou supera o limite | Deve-se planejar novo certame |
| Nova contratação é comprovadamente desvantajosa | Situação excepcional | Exige motivação robusta e documentação específica |
Portanto, o número de 25% não é um “limite de atraso da obra”. É uma fronteira econômica aplicada às alterações contratuais do serviço de supervisão.
A antiga ideia de que a supervisão poderia acompanhar a obra sem limite foi superada
Durante muitos anos, a discussão foi influenciada pela Decisão 90/2001 da Primeira Câmara do TCU. Em síntese, o entendimento permitia tratar o contrato de supervisão como acessório ao contrato principal e admitia sua continuidade enquanto permanecesse a necessidade de acompanhar a obra.
Esse entendimento não permaneceu estático. O próprio Guia de Engenharia de Custos em Obras Públicas do TCU, edição de 2026, registra que a orientação antiga foi expressamente afastada por deliberações posteriores.
A evolução pode ser compreendida em quatro movimentos.
O primeiro movimento foi reconhecer a natureza quantitativa do homem-mês adicional
Quando a remuneração é estruturada em quantidade de profissionais por mês, estender a permanência dessas equipes significa aumentar quantitativos do contrato. O fato de a alteração ter sido provocada por mudança qualitativa da obra, por atraso ou por prorrogação do contrato principal não muda a natureza quantitativa da alteração no contrato de supervisão.
Essa leitura impede um raciocínio recorrente: “a obra não aumentou 25%, apenas atrasou; logo, a supervisão pode crescer sem limite”. Para o contrato da supervisora, adicionar meses de equipe significa adicionar unidades remuneradas.
O segundo movimento foi reafirmar o limite de 25%
O Acórdão 2.391/2025-Plenário consolidou que o aditamento do contrato de supervisão além do limite legal de 25% afronta o art. 125 da Lei nº 14.133/2021, ainda que o aumento decorra da prorrogação da obra supervisionada.
O Tribunal determinou uma consequência prática: a Administração precisa tomar medidas tempestivas para realizar nova contratação, em vez de esperar o contrato atingir o limite e somente então descobrir que ainda há vários meses de obra pela frente.
O terceiro movimento foi demonstrar o risco econômico do crescimento desproporcional
O Acórdão 648/2025-Plenário analisou situação em que o contrato de supervisão acumulou crescimento muito superior ao do contrato principal. O caso tornou visível um problema de governança: contratos acessórios podem se expandir por inércia temporal e perder relação econômica com a evolução real da obra.
O ponto não é exigir que obra e supervisão cresçam sempre na mesma proporção. As duas estruturas de custo são diferentes. O alerta é outro: uma supervisão não pode ser tratada como custo fixo imutável por todo o tempo adicional, independentemente do ritmo físico da obra.
O quarto movimento foi sistematizar a regra na consulta de 2026
O Acórdão 1.753/2026-Plenário organizou o entendimento sob a Lei nº 14.133/2021. O Tribunal afirmou que contratos de supervisão, fiscalização e gerenciamento de obras:
- não podem ser aditados além do limite legal de 25% apenas porque a obra foi prorrogada;
- exigem planejamento tempestivo de nova contratação;
- podem admitir tratamento excepcional quando a nova contratação for inequivocamente desvantajosa, desde que isso seja devidamente demonstrado;
- estão sujeitos a critérios específicos para reconhecimento dos custos decorrentes de extensão de prazo;
- devem, preferencialmente, adotar modelos de remuneração vinculados a produtos, marcos ou resultados;
- devem prever redução ou supressão da remuneração quando houver enfraquecimento relevante do ritmo ou paralisação da obra.
Essa é a referência que deve orientar novos Termos de Referência em setembro de 2026.
Prorrogar o prazo não é a mesma coisa que aumentar o valor
A prorrogação de contrato na Lei 14.133 precisa ser analisada em pelo menos três dimensões diferentes:
- prazo de execução, que indica o período disponível para realizar as obrigações;
- vigência, que delimita a existência jurídica do contrato e pode abranger recebimento e encerramento;
- valor, que remunera entregas, recursos, quantitativos ou resultados contratados.
Em um contrato de supervisão, a obra atrasar seis meses pode exigir que a vigência seja ajustada para permitir o acompanhamento final. Isso não significa que o valor deva crescer automaticamente seis meses de equipe integral.
A pergunta econômica correta é: quais recursos adicionais foram efetivamente necessários por causa da extensão e quais entregas adicionais foram produzidas?
Se a obra permaneceu praticamente paralisada, uma equipe originalmente formada por coordenador, engenheiros de campo, técnicos, topógrafo, laboratorista, apoio administrativo e veículos pode não precisar permanecer integralmente mobilizada. Pagar a mesma estrutura durante todo o período de baixa produção transfere à Administração um custo que pode não corresponder ao serviço efetivamente necessário.
As quatro condições do Acórdão 1.753/2026 para custos de extensão
O TCU estabeleceu quatro condições cumulativas para aplicação do art. 124, § 2º, da Lei nº 14.133/2021 aos contratos de supervisão, fiscalização e gerenciamento.
A supervisora não pode ter contribuído para o atraso
O primeiro controle é causal. Se a própria supervisora concorreu direta ou indiretamente para a mudança do cronograma, não faria sentido remunerá-la adicionalmente pelo tempo que ajudou a gerar.
Exemplos de contribuição podem incluir demora injustificada na análise de documentos, omissão na identificação tempestiva de desvio de cronograma, falha na gestão de interfaces, ausência de notificação de não conformidades com impacto sobre o caminho crítico ou outras obrigações que pertenciam ao seu escopo.
Isso reforça a necessidade de uma fiscalização contratual baseada em obrigações, mudanças, pagamentos e aceite com registros contemporâneos. Sem histórico de decisões, torna-se difícil separar evento externo de falha da própria supervisão.
A supervisora precisa ter permanecido efetivamente mobilizada
A simples existência do contrato não comprova custo. O Tribunal exige demonstração de que a contratada permaneceu efetivamente mobilizada e à disposição da Administração no período adicional.
Além disso, precisa ser demonstrada a impossibilidade de desmobilização, ainda que parcial.
Esse ponto muda o desenho econômico do contrato. Se a obra reduz 70% do ritmo e apenas duas frentes permanecem ativas, a manutenção integral da equipe original precisa de justificativa técnica. Caso contrário, a estrutura pode ser redimensionada.
Os custos precisam ter sido efetivamente suportados e comprovados
A terceira condição elimina estimativas abstratas. O valor adicional deve corresponder a despesa real suportada em consequência da extensão, demonstrada por documentação idônea.
Podem ser relevantes, conforme o modelo contratual:
- folhas de pagamento e encargos da equipe efetivamente mobilizada;
- registros de alocação e horas;
- locação de instalações e veículos;
- despesas de permanência e mobilidade;
- contratos de apoio indispensáveis;
- evidências de presença e atuação em campo;
- produtos técnicos gerados no período;
- registros de reuniões, inspeções, medições e decisões.
A análise não deve se limitar a somar custos. Ela precisa testar nexo causal: a despesa existiria mesmo sem o atraso? Foi gerada pelo contrato supervisionado? Era inevitável ou poderia ter sido mitigada?
O modelo de remuneração não pode tornar a passagem do tempo irrelevante
A quarta condição é particularmente importante. Se o contrato remunera produtos, marcos ou resultados, a mera prorrogação do prazo não constitui fundamento suficiente para elevar o valor quando não houve aumento quantitativo ou qualitativo das entregas.
Imagine uma supervisora contratada para entregar 24 relatórios mensais, 12 verificações de marco, relatório de comissionamento e relatório final. Se a obra atrasa, não basta afirmar que “houve mais seis meses”. É necessário verificar se o contrato passou a exigir novos produtos e se esses produtos possuem base contratual para remuneração.
Homem-mês é simples para orçar, mas cria incentivo à permanência
Durante décadas, contratos de supervisão foram frequentemente estruturados por equipe mensal: engenheiro sênior por homem-mês, engenheiro pleno por homem-mês, técnico por homem-mês e assim por diante.
Esse modelo possui uma vantagem operacional evidente: é fácil dimensionar orçamento e medir disponibilidade de recursos. Porém, ele também cria um incentivo econômico para que a remuneração acompanhe o tempo, ainda que o volume físico da obra diminua.
O TCU vem recomendando que a remuneração seja vinculada, sempre que possível, a produtos ou resultados mensuráveis. Isso não significa abolir a análise de recursos. Uma supervisão real continua dependendo de equipe, presença em campo e capacidade técnica. A mudança está na unidade de controle do pagamento.
| Modelo | Unidade principal de pagamento | Principal vantagem | Principal risco |
| Homem-mês | Disponibilidade mensal de profissional | Simplicidade e aderência a atividades contínuas | Remuneração cresce com o tempo, mesmo com baixa produção |
| Produto | Relatório, etapa, pacote ou entrega | Pagamento conectado a evidência | Produto artificial ou mal definido |
| Marco | Conclusão de fase verificável | Alinha pagamento ao avanço | Marco muito longo pode afetar caixa |
| Resultado | Desempenho ou condição atingida | Incentiva efetividade | Requer métrica muito bem especificada |
| Híbrido | Parcela fixa + produtos/marcos | Preserva disponibilidade e entrega | Exige boa arquitetura de medição |
A escolha precisa refletir a natureza do serviço. Inspeções diárias de obra podem exigir componente de presença. Revisões de projetos, medições, relatórios, liberações de frentes e recebimentos podem ser estruturados por produto ou marco.
A remuneração por produto não elimina a supervisão presencial
Existe um risco de interpretação oposto. Vincular o pagamento a produto não significa transformar supervisão em produção documental desconectada do campo.
O produto precisa representar uma obrigação técnica real. Um relatório de medição, por exemplo, só tem valor se resultar de verificação de quantitativos, inspeção, evidências e análise de conformidade. Um relatório mensal não deve ser um texto repetitivo produzido apenas para liberar pagamento.
O Boletim de Medição de Obras mostra essa lógica: a entrega documental precisa materializar uma verificação realizada, e não substituir a verificação.
Por isso, bons contratos distinguem:
- disponibilidade mínima necessária;
- atividades permanentes de campo;
- eventos de inspeção;
- produtos técnicos;
- marcos de avanço;
- decisões e pareceres específicos;
- recebimentos provisório e definitivo.
Desaceleração e paralisação precisam reduzir a remuneração quando reduzem o serviço
O Acórdão 1.753/2026 recomenda expressamente que os contratos prevejam diminuição ou supressão da remuneração da supervisora em situações de enfraquecimento do ritmo da obra ou paralisação total.
A lógica é de equilíbrio econômico-financeiro bilateral. Se a obra para, a contratada não deve ser obrigada a manter indefinidamente recursos que deixaram de ser necessários; a Administração também não deve pagar por uma estrutura integral que não encontra atividade correspondente.
Uma cláusula tecnicamente útil deve responder:
- quais indicadores caracterizam desaceleração;
- quais funções são consideradas núcleo mínimo;
- quais funções podem ser reduzidas por frente de serviço;
- como ocorre a ordem de desmobilização;
- em quanto tempo a equipe pode ser recomposta;
- quais custos de desmobilização e remobilização são admissíveis;
- como produtos mensais são ajustados quando não há avanço;
- como ficam atividades que continuam existindo durante a paralisação, como preservação, segurança, inspeção de deterioração e gestão documental.
Sem essas regras, a Administração negocia em ambiente de urgência exatamente quando o empreendimento já está em crise.
Supervisão não deve ser confundida com simples fornecimento de mão de obra
O serviço de supervisão é predominantemente intelectual e orientado à gestão técnica do empreendimento. A equipe é meio de execução, não o objeto econômico final.
Uma contratação estruturada exclusivamente como postos pode desviar o foco para presença física e perder a responsabilidade sobre resultado técnico. Por outro lado, uma contratação exclusivamente por relatório pode esvaziar a capacidade de campo.
O desenho precisa refletir a matriz de responsabilidades da supervisora, por exemplo:
- análise do plano de execução;
- acompanhamento do caminho crítico;
- validação de medições;
- controle de qualidade;
- análise de submittals e materiais;
- gestão de RFIs;
- controle de mudanças;
- registro de eventos;
- análise de pleitos;
- acompanhamento de testes;
- apoio ao recebimento;
- consolidação do As Built e documentação final.
Essa abordagem aproxima supervisão de Owner’s Engineering: a função do representante técnico do contratante é transformar informação da execução em decisão documentada.
O contrato principal e o contrato de supervisão não precisam ter a mesma curva de custo
É comum comparar percentuais de crescimento da obra e da supervisão como se devessem ser idênticos. Essa comparação pode ser útil como sinal de alerta, mas não é uma regra matemática.
A obra possui forte componente variável: materiais, equipamentos, serviços executados e produtividade. A supervisão possui parcela relevante de custos dependentes de tempo e recursos técnicos.
Uma obra pode aumentar 10% em valor e atrasar 40% em prazo. Nesse cenário, a supervisão pode sofrer impacto temporal significativo mesmo sem aumento proporcional do valor físico da obra.
O problema não é a diferença de percentuais. O problema é não explicar a diferença.
Uma memória técnica deve demonstrar:
- causa da alteração do cronograma;
- responsabilidade pelo evento;
- evolução do ritmo físico;
- recursos de supervisão necessários em cada fase;
- possibilidades de desmobilização parcial;
- produtos adicionais exigidos;
- custo incremental comprovado;
- posição do contrato em relação ao limite legal;
- alternativas de nova contratação.
Exemplo 1: atraso de seis meses com equipe integral não é pagamento automático
Considere contrato de supervisão de R$ 1.000.000 para acompanhar uma obra durante 20 meses.
A obra atrasa seis meses por interferência de utilidade pública não prevista. A supervisora não contribuiu para o atraso.
Uma interpretação automática poderia acrescentar 30% ao valor do contrato porque o prazo aumentou de 20 para 26 meses. Isso levaria o contrato a R$ 1.300.000, ultrapassando o limite de 25%.
O caminho correto é analisar:
- qual equipe continuou necessária;
- se parte da equipe poderia ser desmobilizada;
- quais produtos adicionais foram exigidos;
- qual custo efetivo foi suportado;
- quanto do acréscimo cabe dentro do limite;
- quando deveria ter sido iniciada uma nova contratação.
Se a nova contratação for a solução juridicamente adequada e economicamente vantajosa, a Administração não deve esperar o 25º mês para começar o processo.
Exemplo 2: obra parada não justifica manter cem por cento da estrutura
Considere empreendimento com cinco frentes de execução e equipe de supervisão dimensionada para acompanhar todas simultaneamente.
Por restrição orçamentária, quatro frentes são paralisadas por cinco meses. Apenas atividades de preservação e uma frente residual permanecem.
A necessidade de supervisão não desaparece, mas muda de escala. Pode continuar necessário manter coordenador, profissional responsável pela frente ativa e visitas periódicas a áreas paralisadas. Outros recursos podem ser reduzidos temporariamente.
Se o contrato possui cláusula de redimensionamento, a decisão é previsível. Se não possui, surge disputa sobre disponibilidade, desmobilização, remobilização e custos ociosos.
É exatamente esse tipo de situação que a recomendação do Acórdão 1.753/2026 procura antecipar.
Exemplo 3: contrato por produtos exige demonstrar produto adicional
Suponha supervisão remunerada por vinte relatórios mensais, cinco marcos de liberação, relatório de recebimento provisório e relatório final.
A obra é prorrogada em quatro meses, mas durante dois desses meses permanece sem produção relevante. O contrato não deve simplesmente adicionar quatro parcelas mensais idênticas.
A análise precisa verificar se houve:
- novos ciclos completos de fiscalização;
- novas medições;
- novos marcos;
- relatórios extraordinários;
- inspeções necessárias para preservação;
- replanejamento;
- produtos adicionais formalmente demandados.
Se não houve aumento de entregas, a simples passagem do tempo não basta para elevar a remuneração.
A Administração precisa iniciar a nova contratação antes de atingir o limite
A decisão mais operacional do entendimento do TCU é esta: o limite de 25% transforma o acompanhamento do saldo contratual em um gatilho de planejamento.
Não basta controlar apenas valor consumido. É necessário projetar valor futuro.
Um painel de gestão pode acompanhar:
- valor inicial atualizado;
- acréscimos já formalizados;
- percentual consumido do limite;
- prazo restante da supervisão;
- prazo projetado da obra;
- previsão de encerramento físico;
- necessidade mensal estimada de supervisão;
- lead time de uma nova contratação;
- risco de descontinuidade do acompanhamento.
Se a projeção indicar que o contrato atingirá o limite antes da conclusão da obra, o processo de contratação substitutiva deve ser iniciado com antecedência compatível com ETP, TR, orçamento, seleção, habilitação e transição entre equipes.
A exceção por desvantajosidade não pode virar regra de conveniência
O TCU ressalva situação em que a realização de nova contratação seja inequivocamente desvantajosa. A expressão exige mais do que afirmar que novo certame “dará trabalho” ou poderá atrasar.
Uma demonstração robusta precisa comparar alternativas.
Podem ser avaliados:
- tempo necessário para nova contratação;
- custo de mobilização de nova equipe;
- perda de conhecimento acumulado;
- risco de descontinuidade na fiscalização;
- custo da transição;
- estágio físico da obra;
- prazo remanescente realista;
- valor econômico ainda necessário para supervisão;
- possibilidade de contratação emergencial, quando presentes os requisitos legais;
- capacidade de preservar competição e vantajosidade.
A exceção não deve servir para compensar falta de planejamento. Quanto mais previsível era a aproximação do limite, mais difícil justificar que a única alternativa restante é manter o contrato existente.
O Termo de Referência deve prever o que acontece quando a obra desacelera
O melhor momento para resolver a questão não é no aditivo. É na contratação inicial.
Um TR de supervisão pode estruturar, conforme o caso:
Escopo por fases
Separar mobilização, execução plena, fases de menor intensidade, comissionamento, recebimento e encerramento ajuda a dimensionar recursos de forma realista.
Equipe mínima e equipe variável
Nem todos os profissionais precisam permanecer no mesmo nível de alocação durante toda a obra. O TR pode definir equipe núcleo e recursos ativados por frente ou fase.
Produtos e critérios de aceite
Cada produto precisa possuir conteúdo, evidência, prazo e critério de aceitação. Isso permite relacionar remuneração à atividade efetivamente realizada.
Gatilhos de redução
O contrato deve prever como o enfraquecimento de ritmo altera equipe, produtos e pagamento.
Gatilhos de remobilização
Se a obra retomar, é necessário estabelecer prazo razoável para recomposição da equipe e tratamento dos custos legítimos de remobilização.
Controle do limite legal
O gestor precisa receber memória atualizada dos acréscimos e projeção de consumo do limite.
Eventograma e supervisão precisam conversar
O eventograma em obras públicas organiza eventos físicos e financeiros do contrato de execução. Para supervisão, esses marcos podem servir como referência para estruturar produtos e esforço.
Por exemplo, a conclusão de fundações, estrutura, instalações, testes ou recebimento provisório pode ativar entregas específicas da supervisora.
Essa conexão reduz a dependência do calendário mensal e aproxima a remuneração da geração de valor técnico.
Ela também ajuda a tratar períodos de baixa produção. Se determinado marco não avançou, o contrato pode prever apenas atividades mínimas de preservação, registro e gestão, em vez de pagar como se todas as frentes estivessem em plena execução.
A fiscalização do contrato de supervisão também precisa ser fiscalizada
A supervisora fiscaliza a obra, mas seu próprio contrato precisa de gestão e fiscalização pela Administração.
Isso significa verificar:
- presença e qualificação da equipe prometida;
- efetiva mobilização;
- qualidade dos produtos;
- tempestividade das análises;
- cumprimento dos SLAs técnicos;
- rastreabilidade de decisões;
- aderência das medições;
- evolução do saldo contratual;
- necessidade de redimensionamento;
- conflitos de interesse;
- contribuição da supervisora para atrasos ou mitigação deles.
Sem esse controle, é impossível aplicar corretamente as quatro condições do Acórdão 1.753/2026.
Como o Owner’s Engineering reduz o risco de aditivo descontrolado
A Engenharia do Proprietário pode atuar antes e durante a contratação de supervisão para transformar duração, produtos e recursos em uma arquitetura contratual mensurável.
Isso inclui:
- análise de maturidade do cronograma da obra;
- dimensionamento do esforço de acompanhamento;
- definição de produtos e marcos;
- matriz de responsabilidades;
- regras de redução de equipe;
- controle de mudanças;
- registro de eventos;
- projeção de prazo e custo final;
- suporte a nova contratação quando o limite se aproxima;
- análise técnica de pleitos da supervisora.
O objetivo não é impedir toda alteração. É evitar que a Administração descubra tardiamente que um contrato de supervisão concebido para vinte meses precisa acompanhar uma obra que agora durará trinta e seis.
Checklist para contratar supervisão de obras sob a Lei 14.133
Antes de publicar o edital, verifique se:
- o prazo da supervisão deriva de cronograma realista da obra;
- o contrato distingue prazo, vigência e remuneração;
- a equipe foi dimensionada por fase e frente;
- existe núcleo mínimo e recursos variáveis quando aplicável;
- produtos possuem critérios de aceite objetivos;
- marcos estão conectados ao avanço físico da obra;
- a remuneração não depende apenas de homem-mês sem justificativa;
- há cláusula para redução de remuneração em desaceleração;
- há regra para paralisação total;
- há procedimento de desmobilização parcial;
- há regra de remobilização;
- custos extraordinários exigem comprovação documental;
- o contrato trata causalidade dos atrasos;
- o limite de 25% é monitorado de forma prospectiva;
- existe gatilho para iniciar nova contratação antes de esgotar o saldo;
- recebimento provisório e definitivo possuem entregas específicas da supervisora;
- a Administração dispõe de responsável para fiscalizar o próprio contrato de supervisão.
O que muda para contratos já em execução
Contratos vigentes que foram concebidos sob lógica antiga precisam ser analisados a partir de seus próprios instrumentos e do regime jurídico aplicável. Não é tecnicamente adequado simplesmente inserir retroativamente uma arquitetura de remuneração que não existia.
O gestor deve reconstruir:
- base legal do contrato;
- cláusulas de medição;
- quantitativos originalmente contratados;
- termos aditivos já celebrados;
- causas das prorrogações;
- saldo de acréscimo disponível;
- equipe efetivamente mantida;
- produtos realizados;
- custos comprovados;
- prazo projetado para conclusão da obra.
A partir daí, é possível decidir entre aditivo dentro dos limites aplicáveis, redimensionamento, supressão, nova contratação ou outra solução juridicamente adequada.
Limite de 25% não elimina o equilíbrio econômico-financeiro
O entendimento do TCU não transforma o contrato em relação unilateral na qual a supervisora deve absorver qualquer extensão sem consequência.
Se um evento alheio à contratada prolonga a necessidade de recursos que ela não podia desmobilizar, custos adicionais efetivos podem existir. O que mudou é o padrão de prova e de planejamento.
A Administração precisa evitar dois extremos:
- pagar automaticamente por cada mês adicional da obra;
- presumir que toda extensão temporal deve ser suportada gratuitamente pela supervisora.
O equilíbrio depende de causalidade, mobilização, comprovação de custos, modelo de remuneração e limites contratuais.
Considerações finais
O limite de 25% aplicado à supervisão de obras não é uma regra isolada de aditivo. Ele muda a forma de planejar o contrato desde o início.
O Acórdão 1.753/2026 consolidou três mensagens operacionais. A primeira é que a prorrogação da obra não autoriza, sozinha, elevar indefinidamente o valor da supervisão. A segunda é que custos de extensão precisam ser ligados a responsabilidade, mobilização efetiva, impossibilidade de desmobilização e despesas comprovadas. A terceira é que o modelo de remuneração importa: produtos, marcos e resultados reduzem a dependência da mera passagem do tempo.
Para a Administração, a principal consequência é antecipar decisões. Quando o cronograma indica que o contrato acessório pode alcançar o limite antes do encerramento da obra, a nova contratação precisa começar antes da crise. Para a supervisora, o benefício de um contrato bem estruturado é igualmente relevante: regras claras de desmobilização, remobilização, produtos e custos extraordinários reduzem disputa e dão previsibilidade à remuneração.
Supervisão eficiente não é presença indefinida de equipe. É governança técnica proporcional ao risco e ao ritmo real do empreendimento, com obrigações mensuráveis, evidência e capacidade de adaptação contratual.
Referências técnicas
[1] BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos, especialmente arts. 124 e 125. Disponível em: [Planalto — Lei nº 14.133/2021](https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm).
[2] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 1.753/2026-TCU-Plenário. Contratos de supervisão, fiscalização e gerenciamento; limite de 25%; custos de extensão e cláusula de redução de remuneração. Disponível em: [TCU — Acórdão 1.753/2026](https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/doc/acordao-completo/1753/2026/Plen%C3%A1rio).
[3] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 2.391/2025-TCU-Plenário. Aditamento de contrato de supervisão e limite legal. Disponível em: [TCU — Acórdão 2.391/2025](https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/doc/acordao-completo/2391/2025/Plen%C3%A1rio).
[4] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 648/2025-TCU-Plenário. Alterações quantitativas em contratos de supervisão e gerenciamento. Disponível em: [TCU — Acórdão 648/2025](https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/doc/acordao-completo/648/2025/Plen%C3%A1rio).
[5] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Engenharia de Custos em Obras Públicas: um guia de perguntas e respostas. Brasília: TCU, 2026. Disponível em: [TCU — Infraestrutura e publicações](https://portal.tcu.gov.br/infraestrutura).
Perguntas frequentes
Sim. O TCU reafirmou que contratos de supervisão, fiscalização e gerenciamento de obras estão sujeitos ao limite legal de 25% para os acréscimos contratuais tratados pelo art. 125, mesmo quando a necessidade adicional decorre de prorrogação da obra principal.
Não. A extensão do prazo da obra não gera aumento automático do valor da supervisão. É necessário analisar responsabilidade pelo atraso, efetiva mobilização, possibilidade de desmobilização, custos comprovados e o modelo de remuneração do contrato.
A Administração deve planejar tempestivamente uma nova contratação para evitar descontinuidade da fiscalização. O TCU admite ressalva quando a nova contratação for inequivocamente desvantajosa, desde que essa condição seja devidamente demonstrada e justificada.
Não existe proibição geral, mas o TCU vem recomendando modelos vinculados a produtos, marcos ou resultados sempre que adequados. O homem-mês exige controles adicionais porque a remuneração tende a acompanhar a passagem do tempo.
O Acórdão 1.753/2026 recomenda que os contratos prevejam diminuição ou supressão da remuneração em caso de enfraquecimento do ritmo da obra ou paralisação total, de forma compatível com os serviços efetivamente necessários.
Não. Prazo, vigência e valor são grandezas diferentes. A vigência pode precisar ser estendida para permitir a conclusão das obrigações sem que isso, por si só, autorize aumento proporcional da remuneração.
O TCU exige que a supervisora não tenha contribuído para o atraso, tenha permanecido efetivamente mobilizada, demonstre a impossibilidade de desmobilização e comprove documentalmente os custos efetivamente suportados. O modelo de remuneração também precisa ser considerado.
O TR deve combinar prazo realista, equipe por fase, produtos ou marcos mensuráveis, regras de redução em desaceleração, desmobilização e remobilização, controle prospectivo do limite de 25% e gatilho para nova contratação.
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