PMI e MIP em PPPs e Concessões: como funcionam os estudos de iniciativa pública e privada

Entenda PMI e MIP em PPPs e concessões, as fases do procedimento, autorização, avaliação dos estudos, ressarcimento e governança técnica do poder concedente.

Confira!

PMI é o Procedimento de Manifestação de Interesse usado pela Administração para receber projetos, levantamentos, investigações ou estudos que podem subsidiar a estruturação de concessões e PPPs. A provocação privada para abertura desse processo é frequentemente tratada como MIP, mas a terminologia e o rito podem variar conforme o ente e sua regulamentação.

O que é PMI?

No âmbito federal, o Decreto nº 8.428/2015 disciplina o PMI e prevê fases de abertura, autorização e avaliação, seleção e aprovação dos estudos.

PMI e MIP não são sinônimos perfeitos

O PMI é o procedimento administrativo. A MIP é a iniciativa ou manifestação privada que pode provocar a Administração a avaliar a abertura de um procedimento, conforme regras aplicáveis.

O que os estudos podem abranger

• demanda e diagnóstico;
• engenharia;
• meio ambiente;
• modelagem econômico-financeira;
• riscos;
• estrutura jurídica e contratual.

Qual é a base do PMI federal?

No âmbito federal, o Decreto nº 8.428/2015 regulamenta o Procedimento de Manifestação de Interesse para apresentação de projetos, levantamentos, investigações e estudos por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado. O instrumento pode subsidiar a estruturação de desestatizações e contratos de parceria, incluindo concessões e PPPs.

Estados e municípios podem possuir regulamentações próprias. Por isso, o rito federal funciona como referência importante, mas não deve ser aplicado automaticamente a todos os entes sem verificar a legislação local.

PMI e MIP: qual é a diferença?

PMI é o procedimento administrativo. A expressão MIP — Manifestação de Interesse Privado — costuma ser usada para a iniciativa pela qual um interessado apresenta ao Poder Público uma proposta ou provocação para que determinado projeto seja avaliado e, eventualmente, submetido a procedimento de estudos.

A terminologia MIP não é uniforme em todos os regimes. O Decreto federal prevê que o PMI pode ser aberto de ofício ou por provocação de pessoa física ou jurídica interessada. Quando provocado, o edital deve identificar quem motivou a abertura do processo.

As três fases do PMI

O Decreto federal organiza o PMI em três fases: abertura por edital de chamamento público; autorização para apresentação dos estudos; e avaliação, seleção e aprovação. Essa sequência é relevante porque separa interesse em estudar, autorização para produzir e decisão sobre aproveitamento do material.

A autorização não significa que o projeto foi aprovado, que a licitação ocorrerá ou que o estudo será integralmente utilizado.

Abertura: o termo de referência define a qualidade dos estudos

O edital de chamamento deve delimitar o escopo dos projetos, levantamentos, investigações ou estudos e indicar diretrizes, premissas, prazos, critérios de qualificação, critérios de avaliação e valor máximo para eventual ressarcimento.

Do ponto de vista de engenharia, essa é uma etapa crítica. Um escopo aberto demais produz estudos incompatíveis; um escopo excessivamente prescritivo pode congelar soluções antes que alternativas sejam comparadas. O termo de referência precisa especificar o problema, os resultados esperados, os dados mínimos e os critérios de qualidade.

Informações públicas e base comum de dados

O chamamento deve divulgar as informações públicas disponíveis para realização dos estudos. Essa base comum é essencial para comparabilidade. Se participantes trabalham com cadastros, séries históricas ou premissas diferentes sem transparência, a Administração recebe propostas difíceis de reconciliar.

Uma governança robusta registra versão, fonte e data de cada conjunto de dados e cria procedimento para esclarecimentos e atualizações durante o desenvolvimento dos estudos.

Autorização não é contratação

A autorização para apresentar estudos possui natureza própria. No regime federal, ela não gera direito de preferência no futuro processo licitatório, não obriga o Poder Público a realizar a licitação e não implica, por si só, direito a ressarcimento. Também não transfere à Administração responsabilidade por atos do autorizado perante terceiros.

Essa distinção precisa ser clara desde o início para evitar expectativas indevidas. O participante assume o risco de produzir estudos que podem ser aproveitados parcialmente, integralmente ou não aproveitados.

Autorização exclusiva ou limitada exige critério

A redação atual do Decreto federal admite autorização com exclusividade ou a número limitado de interessados em determinadas condições. Quando houver seleção prévia, critérios como experiência, plano de trabalho e avaliações preliminares sobre o empreendimento ganham relevância.

Para a Administração, limitar participantes aumenta a importância de um processo transparente e de critérios proporcionais à complexidade dos estudos. O objetivo deve ser obter material tecnicamente útil, e não apenas reduzir a quantidade de propostas recebidas.

O escopo técnico pode ser multidisciplinar

Uma estruturação de PPP ou concessão costuma exigir integração entre demanda, engenharia, operação, ambiente, custos, riscos, modelagem econômico-financeira e estudos jurídicos. A publicação do BNDES, IFC e BID sobre estruturação de parcerias mostra justamente essa natureza multidisciplinar.

Na engenharia, o escopo pode incluir diagnóstico de ativos, levantamentos, alternativas, capacidade, projeto conceitual, programa de investimentos, CAPEX, OPEX, cronograma, indicadores, riscos, licenciamento e requisitos de desempenho.

Pré-viabilidade antes do PMI reduz assimetria

Quando o Poder Público abre um chamamento sem conhecer minimamente problema, ativos, demanda e fronteiras, transfere aos interessados decisões que deveriam permanecer sob sua governança. Uma etapa de pré-viabilidade ajuda a definir o que precisa ser estudado e quais alternativas devem permanecer abertas.

Isso também melhora o termo de referência e reduz o risco de receber estudos tecnicamente sofisticados, mas incompatíveis com a necessidade pública.

Comparabilidade entre estudos

Receber múltiplos estudos só cria valor se houver base para compará-los. Premissas de demanda, horizonte, data-base de custos, escopo de ativos, parâmetros de desempenho e critérios ambientais precisam ser suficientemente harmonizados.

Quando participantes adotam premissas diferentes, a Administração deve normalizar os estudos antes de comparar resultados. Caso contrário, pode selecionar uma proposta aparentemente mais atrativa apenas porque ela assumiu custos menores, demanda maior ou obrigações mais restritas.

Engenharia de requisitos no PMI

O chamamento deve especificar resultados esperados sem transformar marca, tecnologia ou arquitetura preferida em requisito sem justificativa. A Engenharia de Requisitos ajuda a separar necessidade, desempenho e solução.

Essa separação permite que diferentes interessados proponham alternativas comparáveis, mantendo competição técnica e evitando especificações orientadas a uma solução particular.

Avaliação e seleção exigem comissão e critérios objetivos

No regime federal, a avaliação e a seleção dos estudos são realizadas por comissão designada pelo órgão ou entidade solicitante. O edital deve antecipar critérios de avaliação, reduzindo espaço para decisões baseadas apenas em apresentação comercial ou preferência subjetiva.

Critérios técnicos podem examinar consistência das informações, aderência ao escopo, uso de melhores técnicas, compatibilidade com normas aplicáveis, comparação de custo e benefício e impacto socioeconômico quando pertinente. Para engenharia, isso significa avaliar método, premissas, quantitativos, fontes, coerência entre disciplinas e rastreabilidade.

Estudos selecionados não vinculam a Administração

O Decreto federal é explícito ao afirmar que os estudos selecionados não vinculam a Administração. Cabe aos órgãos técnicos e jurídicos avaliar legalidade, consistência e suficiência do material apresentado.

Esse ponto é central para governança. O PMI não terceiriza a decisão pública. A Administração pode combinar contribuições, exigir correções, rejeitar partes, atualizar premissas ou concluir que nenhum estudo atende satisfatoriamente à necessidade.

Rejeição parcial ou total precisa ser prevista

Os estudos podem ser rejeitados parcialmente ou totalmente. Se apenas parte do material for utilizada, o aproveitamento e eventual ressarcimento devem refletir aquilo que efetivamente contribuiu para a futura licitação.

Essa possibilidade reforça a importância de modular entregáveis e rastrear autoria, versão e utilização. Estudos monolíticos dificultam identificar o que foi aproveitado, corrigido ou descartado.

Ressarcimento é eventual e condicionado

A autorização, por si só, não gera direito a ressarcimento. No modelo federal, o edital estabelece valor nominal máximo para eventual ressarcimento e os valores dos estudos selecionados são apurados pela comissão.

Quando os estudos selecionados são efetivamente utilizados no certame, o ressarcimento é realizado pelo vencedor da licitação, nos termos do Decreto. A Administração Pública não assume diretamente o pagamento pela realização dos estudos nesse regime.

Atualização dos estudos pode ser necessária antes da licitação

Entre o chamamento e a publicação do edital podem ocorrer mudanças regulatórias, recomendações de órgãos de controle, contribuições de consulta pública, alteração de custos ou amadurecimento do projeto. Por isso, o próprio Decreto admite que o chamamento condicione eventual ressarcimento à atualização e adequação dos estudos.

Na prática, a governança deve prever controle de versões e procedimentos para atualizar apenas as partes afetadas, preservando rastreabilidade das premissas originais.

Participação futura do autor dos estudos

No regime federal do Decreto nº 8.428/2015, autores ou responsáveis econômicos pelos estudos podem participar direta ou indiretamente da licitação ou da execução de obras e serviços, salvo disposição contrária no edital de chamamento.

Essa possibilidade aumenta a importância de transparência, acesso equitativo às informações públicas, critérios claros e revisão independente das premissas. O desenho do procedimento deve reduzir vantagens informacionais indevidas e preservar a isonomia do futuro certame.

Data room e governança da informação

Estruturações complexas geram grande volume de dados, desenhos, levantamentos, planilhas, modelos e pareceres. Sem repositório organizado, o poder concedente perde controle sobre versões e fontes, e os participantes podem trabalhar com bases distintas.

O data room deve registrar documentos vigentes, histórico de revisões, esclarecimentos e novas informações disponibilizadas ao longo do procedimento. A mesma disciplina deve continuar depois, na fase de licitação.

Integração entre engenharia, finanças e jurídico

Os estudos não podem ser avaliados em silos. Um CAPEX revisto altera fluxo de caixa; um risco técnico altera matriz contratual; mudança de desempenho altera OPEX e mecanismo de pagamento; exigência ambiental pode afetar cronograma e financiamento.

A governança do PMI precisa prever ciclos de compatibilização multidisciplinar. Sem essa integração, a Administração pode montar edital e contrato a partir de peças individualmente boas, mas incompatíveis entre si.

Da seleção dos estudos ao edital

Selecionar estudos não encerra a estruturação. Antes da licitação, as premissas precisam ser consolidadas em uma solução de referência e transformadas em documentos coerentes: edital, contrato, anexos técnicos, programa de investimentos, matriz de riscos, indicadores, mecanismos de pagamento e regras de fiscalização.

É nesse momento que inconsistências precisam ser eliminadas. O serviço de Revisão Técnica de Termo de Referência e o Apoio Técnico à Licitação são exemplos de camadas de engenharia que podem apoiar essa transição.

Consulta e audiência pública podem alterar os estudos

Contribuições de consulta e audiência pública podem revelar restrições, dados, riscos ou alternativas não considerados originalmente. Por isso, a estruturação deve permanecer atualizável até a publicação do edital.

A resposta adequada não é apenas registrar a contribuição, mas avaliar se ela muda demanda, escopo, custos, riscos, desempenho ou cláusulas contratuais. Alterações materiais precisam ser propagadas por todas as disciplinas afetadas.

Erros recorrentes em PMI e MIP

• abrir chamamento antes de delimitar o problema público;
• receber estudos com premissas incompatíveis e compará-los diretamente;
• confundir autorização com aprovação do projeto;
• aceitar CAPEX sem memória de premissas e quantitativos;
• avaliar engenharia, finanças e jurídico separadamente;
• não registrar versões e fontes dos dados;
• transformar o estudo do interessado em edital sem revisão crítica;
• tratar ressarcimento como automático;
• deixar critérios de avaliação vagos;
• não planejar atualização após consulta pública e órgãos de controle.

Checklist técnico antes de abrir um PMI

Antes do chamamento, o poder concedente deveria conseguir responder: qual problema será resolvido; quais ativos e dados estão disponíveis; qual território e população estão envolvidos; quais alternativas devem ser estudadas; quais produtos de engenharia são necessários; quais critérios tornarão propostas comparáveis; e quem terá capacidade para avaliar o material recebido.

Se essas respostas ainda não existem, uma Pré‑Viabilidade em PPPs e Concessões pode ser mais adequada antes de abrir o procedimento.

Como contratar apoio técnico ao poder concedente

A Administração pode precisar de suporte para desenhar o termo de referência, responder dúvidas, avaliar estudos, compatibilizar disciplinas e transformar resultados em documentos licitatórios. Esse apoio deve atuar em favor da governança pública, com independência em relação aos interessados autorizados.

O Planejamento Técnico de Contratações, a Auditoria Técnica e a emissão de Pareceres Técnicos são serviços que podem compor essa camada de avaliação.

PMI como processo de conhecimento, não apenas de recebimento de documentos

O melhor resultado do PMI não é o maior volume de relatórios recebidos. É uma base de conhecimento estruturada, rastreável e criticamente revisada que permita ao Poder Público compreender o empreendimento melhor do que compreendia antes do procedimento.

Quando o processo termina com premissas reconciliadas, riscos conhecidos, alternativa tecnicamente definida e documentação reutilizável, o PMI cumpre seu papel de apoiar a estruturação. Quando termina apenas com arquivos de vários interessados, a assimetria de informação permanece.

Registro de premissas comuns

Comparabilidade exige mais do que um mesmo termo de referência. O poder concedente deve manter um registro de premissas comuns: data-base, horizonte de análise, população ou demanda de referência, ativos existentes, fronteiras do objeto, parâmetros mínimos de desempenho e informações oficiais disponibilizadas.

Quando uma premissa muda durante o PMI, a alteração precisa ser comunicada e versionada. Caso contrário, estudos entregues em datas diferentes podem parecer divergentes quando, na realidade, partiram de bases distintas.

Matriz de conformidade dos estudos recebidos

Antes de comparar soluções, a comissão deve verificar se cada estudo entregou o que foi solicitado. Uma matriz de conformidade pode relacionar produto, requisito, evidência apresentada, premissa utilizada, aderência e necessidade de esclarecimento.

Essa etapa evita que um estudo incompleto ganhe vantagem por apresentar CAPEX menor simplesmente porque excluiu itens obrigatórios. Também separa ausência documental de discordância técnica: são problemas diferentes e exigem tratamentos distintos.

Normalização de CAPEX, OPEX e horizonte

Estudos podem utilizar datas-base, contingências, vidas úteis, índices, critérios de reposição e horizontes diferentes. Comparar os totais sem normalização produz conclusões frágeis. A Administração precisa identificar diferenças metodológicas e, quando possível, reconstruir uma base comparável.

Na engenharia, a normalização começa pelo escopo físico: mesmos ativos, capacidades, requisitos e fronteiras. Só depois faz sentido equalizar custos e premissas econômico-financeiras.

Esclarecimentos técnicos durante a elaboração

Durante o desenvolvimento dos estudos, dúvidas sobre dados, ativos e requisitos são inevitáveis. A governança do PMI deve prever canal formal de esclarecimentos e, quando a resposta alterar premissas comuns, disponibilizá-la de forma isonômica aos participantes afetados.

Respostas informais ou bilaterais criam assimetria e dificultam auditoria posterior. Um registro de perguntas, respostas e versões de documentos também ajuda a comissão a entender por que determinado estudo adotou uma premissa específica.

Revisão de engenharia antes da modelagem contratual

Antes de transformar os estudos em matriz de riscos, indicadores e obrigações, a solução técnica consolidada precisa passar por revisão de coerência. Capacidade, quantitativos, cronograma, ciclo de vida, interfaces, condicionantes e custos devem representar o mesmo empreendimento.

Essa revisão reduz o risco de o contrato carregar uma obrigação tecnicamente incompatível com o CAPEX modelado ou de o mecanismo de desempenho medir um serviço diferente daquele considerado nos estudos de engenharia.

Trilha de decisão e auditabilidade

A Administração precisa conseguir demonstrar por que aproveitou uma alternativa, rejeitou outra, ajustou determinado custo ou alterou uma premissa. Essa trilha de decisão deve vincular pareceres, atas, versões, critérios de avaliação e evidências técnicas.

Auditabilidade não significa burocratizar o processo. Significa preservar a lógica entre dado recebido, análise realizada, decisão tomada e documento licitatório resultante. Essa memória é especialmente importante quando a estruturação atravessa equipes e gestões diferentes.

Como separar inovação de incomparabilidade

Um PMI pode revelar soluções que o Poder Público não havia considerado. Preservar espaço para inovação é desejável, mas isso não elimina a necessidade de requisitos funcionais e critérios de comparação. Soluções diferentes precisam demonstrar como entregam o mesmo resultado público e quais mudanças produzem em custo, risco, operação e desempenho.

Quando uma proposta altera substancialmente a arquitetura do empreendimento, a comissão deve evitar compará-la apenas pelo valor final. É necessário reconstruir as fronteiras e verificar se escopo, capacidade, vida útil e obrigações continuam equivalentes.

Estudos modulares facilitam aproveitamento parcial

Organizar a estruturação em módulos — demanda, engenharia, ambiente, custos, operação, riscos e modelagem — facilita avaliar qualidade e aproveitar contribuições de fontes diferentes. Também permite atualizar apenas os módulos afetados por novas informações.

Essa modularidade precisa ser acompanhada por uma camada de integração. A soma de bons capítulos independentes não garante um projeto coerente; premissas comuns e interfaces continuam sendo responsabilidade da governança da estruturação.

O encerramento do PMI deve produzir uma baseline pública consolidada

Ao fim do procedimento, o Poder Público deveria possuir uma baseline consolidada do empreendimento: objeto, ativos, demanda, alternativa técnica, investimentos, operação, condicionantes, riscos e premissas que efetivamente serão usados na continuidade da estruturação.

Essa baseline é mais importante do que identificar “o estudo vencedor”. Ela representa a posição técnica da Administração depois de avaliar as contribuições recebidas e serve de referência para edital, contrato, consulta pública e futuras atualizações.

Considerações finais

PMI e MIP são instrumentos de estruturação, não substitutos da análise crítica do poder público. Estudos recebidos precisam ser avaliados, reconciliados e transformados em uma base técnica coerente antes da licitação.

Referências técnicas

[1] BRASIL. Decreto nº 8.428, de 2 de abril de 2015. Dispõe sobre o Procedimento de Manifestação de Interesse. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/decreto/d8428.htm

[2] BRASIL. Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8987compilada.htm

[3] BRASIL. Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l11079compilado.htm

Perguntas frequentes

O que é PMI em concessões e PPPs?

É o procedimento pelo qual a Administração pode receber estudos privados para subsidiar a estruturação de projetos.

PMI e MIP são a mesma coisa?

Não exatamente. PMI é o procedimento administrativo; MIP costuma designar a manifestação ou iniciativa privada que pode provocar sua abertura, conforme a regulamentação aplicável.

Autorizar estudos significa contratar o autor?

Não. A autorização para elaborar estudos não equivale à contratação do autor nem garante que o material será utilizado integralmente.

Materiais técnicos complementares

Conteúdos principais sobre o tema

• Pré-Viabilidade em PPPs e Concessões
• EVTEA: o que é e como estruturar estudos de viabilidade para infraestrutura

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