Entenda como estruturar projetos e obras do Novo PAC: maturidade, estudos, projeto, orçamento, licitação, capacidade operacional, fiscalização e entrega.
Confira!
No Novo PAC, ser selecionado para receber investimento é um marco político-orçamentário importante, mas não equivale a ter uma obra pronta para licitar ou iniciar. Entre a seleção e a entrega existe uma etapa de engenharia que determina a qualidade da execução: estruturar o empreendimento, amadurecer estudos e projetos, resolver área e licenciamento, formar orçamento confiável, definir estratégia de contratação, organizar governança, demonstrar capacidade operacional e preparar fiscalização, medições e recebimento. Quando essa etapa é comprimida, a pressão para “começar logo” pode produzir exatamente o que o programa pretende evitar: retrabalho, aditivos, atrasos e paralisações.
A regulamentação atual do Novo PAC reconhece explicitamente essa necessidade. A Portaria Conjunta MGI/MF/CGU nº 32/2024, com alterações posteriores, disciplina transferências obrigatórias por termo de compromisso e passou a contemplar, entre os níveis de execução, objetos destinados isoladamente a planos, projetos de engenharia, EVTEA e estudos para estruturação e modelagem, além de tratamento específico para obras de redução de riscos de desastres. Para o ente executor, a leitura prática é clara: projeto não é uma etapa burocrática anterior à obra; é infraestrutura intelectual para que o investimento possa ser contratado, executado e aceito com segurança.
Novo PAC: o recurso precisa chegar a um projeto executável
O Novo PAC reúne investimentos de diferentes fontes e setores e utiliza múltiplos arranjos de execução. Estados, municípios, consórcios, órgãos federais, estatais e agentes privados podem aparecer como executores conforme a modalidade. Essa diversidade impede uma receita única, mas existe um princípio comum: o empreendimento precisa ter maturidade proporcional ao risco antes de comprometer contratos de execução.
Em uma obra pública, maturidade significa reduzir incertezas que podem ser resolvidas antes da licitação. Um projeto executável precisa responder o suficiente sobre escopo, local, interfaces, desempenho, quantitativos, orçamento, licenças, desapropriações, riscos, prazo e critérios de aceite para que o mercado possa precificar e a Administração possa fiscalizar.
A diferença é crítica. Selecionar um objeto chamado “construção de unidade”, “ampliação de sistema” ou “implantação de infraestrutura” define a política pública. Estruturar o empreendimento transforma esse objetivo em um pacote técnico contratável.
Selecionado, habilitado, contratado e executado são estados diferentes
As páginas oficiais do Novo PAC publicam propostas selecionadas e habilitadas por modalidade. Esses estados não devem ser confundidos com obra licitada ou contrato em execução.
Do ponto de vista de gestão, convém tratar o empreendimento em gates sucessivos:
- necessidade pública priorizada;
- proposta selecionada ou enquadrada;
- requisitos e condicionantes identificados;
- estudos e projeto amadurecidos;
- orçamento e cronograma validados;
- instrumento e condições de transferência atendidos;
- contratação preparada;
- licitação concluída e contrato apto;
- execução física mobilizada;
- comissionamento, recebimento e operação.
Pular gates não elimina trabalho; apenas desloca decisões para uma fase mais cara. O erro de projeto descoberto antes da licitação é uma revisão. O mesmo erro descoberto com a construtora mobilizada pode virar paralisação, aditivo, pleito e extensão de prazo.
A regulamentação do Novo PAC abriu espaço explícito para estruturar projetos
A Portaria Conjunta nº 32/2024 regulamenta transferências obrigatórias para ações do Novo PAC executadas por termo de compromisso. Em julho de 2026, a Portaria Conjunta nº 48 alterou a classificação dos níveis e incluiu um nível específico para execução isolada de planos, projetos de engenharia, estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental e estudos de estruturação de projetos e modelagens financeiras, independentemente do valor de repasse.
Essa evolução é relevante porque reconhece um problema recorrente de infraestrutura pública: nem todo ente selecionado possui, no momento da priorização, projeto pronto para contratação. Financiar ou estruturar a fase de engenharia pode ser mais eficiente do que pressionar a Administração a licitar um objeto imaturo.
O gestor deve aproveitar essa lógica mesmo quando o seu empreendimento não estiver formalmente enquadrado nessa modalidade. Antes de pensar na data do edital, deve definir quais entregáveis de engenharia precisam existir para que a contratação seja tecnicamente defensável.
O primeiro produto deve ser um mapa de maturidade do empreendimento
A seleção no Novo PAC deve iniciar uma fase disciplinada de estruturação: diagnóstico, alternativas, projeto, orçamento, riscos e governança antes de transformar o investimento em edital.
A estruturação deve começar com diagnóstico, não com produção automática de desenhos. A equipe precisa entender o que já existe, o que é confiável e o que falta.
O mapa de maturidade pode organizar as lacunas em blocos:
| Dimensão | Perguntas de maturidade |
| necessidade e escopo | o problema público está traduzido em requisitos verificáveis? |
| local e titularidade | a área está disponível e compatível com o objeto? |
| levantamentos | topografia, cadastro, geotecnia e interferências são suficientes? |
| licenciamento | quais licenças, autorizações e estudos são condicionantes? |
| engenharia | há concepção, básico e executivo no nível exigido? |
| orçamento | quantitativos e custos refletem o projeto atual? |
| prazo | o cronograma considera licenças, aquisições e interfaces? |
| contratação | o regime e a estratégia são compatíveis com a maturidade? |
| capacidade | o executor possui equipe e processos para governar a obra? |
| operação | está definido como o ativo será testado, recebido e operado? |
O resultado do diagnóstico deve ser uma lista de decisões e entregáveis, com responsável e prazo. Isso permite que o ente organize a pré-obra como projeto em si.
Estudos de viabilidade evitam começar pela solução errada
Empreendimentos relevantes não deveriam começar pela pergunta “qual projeto vamos desenhar?”, mas por “qual alternativa atende melhor à necessidade considerando custo, prazo, risco e operação?”. Estudos de concepção, EVTEA e avaliações comparativas reduzem o risco de cristalizar uma solução ruim apenas porque foi a primeira desenhada.
Em mobilidade, saneamento, energia, grandes edificações e infraestrutura urbana, alternativas de traçado, tecnologia, capacidade, localização e faseamento podem produzir diferenças substanciais de CAPEX, OPEX e impacto socioambiental.
O serviço de Projeto Conceitual de Engenharia é um exemplo de etapa destinada justamente a comparar alternativas e definir arquitetura da solução antes do detalhamento.
Estruturar projeto no Novo PAC significa preservar espaço para essa decisão antes que orçamento e contratação fechem caminhos prematuramente.
Levantamentos e condições locais vêm antes do detalhamento
Projetar sem conhecer o local transfere incerteza para o contratado. A estruturação deve identificar quais levantamentos suportam as disciplinas: cadastral, topográfico, geotécnico, hidrológico, de redes existentes, interferências, condição estrutural, demanda elétrica, telecomunicações, acessos e outros conforme o objeto.
A precisão exigida depende da fase. O problema não é não ter todos os dados no início; é avançar de fase sem reconhecer quais premissas continuam abertas e qual risco elas geram.
Em retrofit ou ampliação de infraestrutura existente, a lacuna cadastral tende a ser ainda mais crítica. O projeto precisa refletir o ativo real, não apenas documentos históricos que podem ter perdido aderência ao campo.
Titularidade, desapropriação e licenciamento não podem ficar para depois
Área, licenciamento e condicionantes ambientais são causas clássicas de atraso quando tratadas como anexos do projeto. O empreendimento precisa conhecer cedo a situação fundiária, as faixas necessárias, servidões, desapropriações, autorizações e licenças.
No cluster de obras públicas, o artigo sobre desapropriação e licenciamento mostra como esses riscos devem ser tratados na estruturação e na alocação contratual.
No Novo PAC, algumas seleções setoriais já exigem documentação e estudos específicos. Em mobilidade urbana, por exemplo, critérios oficiais podem demandar projeto funcional ou estudo de pré-viabilidade e relatório de situação fundiária. Isso reforça que a maturidade requerida varia por modalidade e deve ser lida nos normativos e manuais do órgão responsável.
Projeto básico precisa ser base de decisão, orçamento e fiscalização
Projeto básico não deveria ser interpretado como um desenho intermediário produzido apenas para cumprir checklist. Ele precisa permitir caracterizar o objeto, formar preço de referência, definir métodos e desempenho, identificar serviços relevantes e sustentar a futura fiscalização.
Quando a Administração ainda precisa decidir durante a obra questões que deveriam estar no projeto básico, o contrato passa a funcionar como ambiente de desenvolvimento do escopo. Essa inversão aumenta risco.
A revisão técnica de Termo de Referência para obras e serviços de engenharia e a revisão de projeto devem verificar coerência entre desenhos, memoriais, especificações, planilhas, cronogramas e critérios de medição.
O artigo obra sem projeto executivo: o que a Lei 14.133 exige antes de começar complementa a análise ao separar responsabilidades conforme o regime de contratação.
Projeto padronizado não elimina engenharia local
Projetos padronizados podem acelerar programas com grande repetição, como escolas, unidades de saúde e equipamentos públicos. Mas padrão não significa copiar uma solução sem adaptação.
A regulamentação das transferências federais foi atualizada em 2026 para tratar de declarações e responsabilidades do convenente na adoção de projetos padronizados, inclusive adequações necessárias às especificidades locais, fundações, obras complementares, conformidade com legislação local e normas técnicas e compatibilidade do orçamento.
Isso expõe um ponto prático: a vantagem do padrão está em reutilizar inteligência onde o problema é repetível; a engenharia local continua responsável pelo que depende de solo, implantação, clima, redes, acessos, licenciamento, cargas, concessionárias e interfaces.
O ente que trata projeto padronizado como pacote fechado corre o risco de descobrir incompatibilidades apenas no canteiro.
Orçamento deve nascer do projeto, não correr em paralelo
Projeto e orçamento são duas representações do mesmo objeto. Se mudam separadamente, o processo perde coerência.
Na estruturação, cada mudança relevante de concepção deve produzir avaliação de custo e prazo. Quantitativos precisam ser rastreáveis aos desenhos e memoriais. Composições devem utilizar referências adequadas, como SINAPI e SICRO quando cabíveis, respeitando particularidades do objeto e as regras de orçamento público.
Os conteúdos sobre SINAPI, BDI em obras e serviços de engenharia e pesquisa de preços para obras pela Lei 14.133 ajudam a estruturar essa camada.
Uma boa prática é fechar um baseline técnico-orçamentário antes da licitação: versão de projeto, orçamento, cronograma e premissas que formam o pacote de contratação.
Cronograma precisa incluir decisões, não apenas serviços de obra
Cronogramas mal estruturados mostram apenas escavação, estrutura, instalações e acabamento. O caminho crítico real pode estar em licenças, aprovação de concessionária, fabricação de equipamento, importação, liberação de área, projeto executivo, ensaios ou integração.
No Novo PAC, onde empreendimentos podem ter pressão elevada por entrega, ignorar essas dependências produz datas políticas sem caminho técnico correspondente.
O cronograma de estruturação deve integrar:
- desenvolvimento e revisão de projetos;
- aprovações e licenças;
- desapropriação e liberação de área;
- licitação e recursos;
- mobilização;
- aquisições de longo prazo;
- execução por frentes;
- testes e comissionamento;
- entrega documental;
- operação assistida quando aplicável.
A data de conclusão deve ser consequência dessa rede de dependências, não apenas uma meta inserida no topo da planilha.
Definir o regime de contratação exige conhecer a maturidade do projeto
A Lei nº 14.133/2021 oferece diferentes regimes para obras e serviços de engenharia. A escolha não pode ser feita apenas por preferência administrativa.
Quanto menos madura a definição da solução, maior a necessidade de entender quais riscos estão sendo transferidos e se o mercado consegue assumir esses riscos de forma precificável. Contratação integrada ou semi-integrada não é mecanismo para dispensar planejamento; exige requisitos de desempenho, anteprojeto consistente, matriz de riscos e governança robusta.
Em empreitadas com projeto detalhado fornecido pela Administração, a qualidade desse projeto se torna ainda mais central. O erro de projeto pode gerar alterações e responsabilidades específicas.
A matriz de alocação de riscos deve refletir riscos efetivamente identificados na estruturação, e não uma tabela genérica copiada de outro empreendimento.
A licitação é um teste de qualidade da estruturação
Antes da publicação, projeto, Termo de Referência, orçamento e edital precisam contar a mesma história técnica. Uma revisão independente reduz ambiguidades que depois aparecem como esclarecimentos, aditivos e pleitos.
Quando surgem dezenas de pedidos de esclarecimento sobre o mesmo ponto, propostas com interpretações muito diferentes ou preços extremamente dispersos, pode haver sinal de que o mercado recebeu um objeto pouco claro.
A licitação também revela se os requisitos de qualificação são proporcionais e se o orçamento de referência conversa com a realidade de mercado. Antes de publicar, convém executar uma revisão técnica de edital e anexos para verificar consistência entre os documentos.
Depois da abertura das propostas, a Administração precisa analisar exequibilidade com método. Aceitar um preço sem capacidade de execução não economiza recurso; pode apenas adiar o custo para uma rescisão ou remanescente de obra.
O executor precisa provar capacidade para governar a obra
Um programa nacional pode transferir recursos em escala muito maior do que a capacidade histórica de alguns entes executores. Por isso, a estruturação deve avaliar não apenas o projeto, mas a organização que vai administrá-lo.
O artigo capacidade operacional para executar obras conveniadas apresenta um diagnóstico de governança, engenharia, contratação, fiscalização, financeiro, sistemas e recebimento.
Para projetos do Novo PAC, essa avaliação deve responder se o ente possui:
- gestores e fiscais disponíveis;
- especialidades compatíveis;
- rotina para decisões e mudanças;
- capacidade de processar medições;
- equipe para Transferegov.br e prestação de contas;
- planejamento financeiro;
- controle documental;
- estrutura para receber e operar o ativo.
Quando houver lacunas, elas precisam ser corrigidas antes que a execução acelere.
Transferegov.br deve acompanhar o ciclo real do empreendimento
As ações executadas por transferências federais utilizam o Transferegov.br conforme o instrumento aplicável. No módulo de obras, o sistema organiza informações de projeto básico, orçamento, processo licitatório, contrato e acompanhamento da execução, incluindo medições e atestes.
O guia de convênios no Transferegov para obras mostra o fluxo operacional. Para o Novo PAC, o ponto-chave é não criar duas realidades: uma obra executada no canteiro e outra atualizada tardiamente no sistema.
Projetos, contratos, medições, alterações e evidências precisam manter coerência. Essa disciplina facilita acompanhamento do concedente ou mandatária, prestação de contas e tomada de decisão pelo próprio executor.
Fiscalização deve ser desenhada antes da ordem de serviço
É tarde para decidir “como fiscalizar” depois que os primeiros serviços foram executados. A estruturação precisa definir responsabilidades, plano de inspeção, modelos de evidência, critérios de medição, aprovação de materiais, gestão de RFIs, não conformidades, controle de versões e ritos para alterações.
A Portaria Conjunta nº 33/2023, aplicável aos convênios e contratos de repasse, explicita a necessidade de equipe habilitada e o ateste de medições. O regime específico do Novo PAC possui sua própria regulamentação, mas o princípio de controle técnico permanece.
O serviço de apoio técnico à fiscalização de obras e contratos de engenharia pode reforçar equipes públicas em empreendimentos com interfaces ou especialidades além da capacidade interna.
A gestão de mudanças precisa nascer junto com o contrato
Nenhum projeto relevante termina exatamente como foi concebido. Mudanças podem ser legítimas, mas precisam de governança.
O processo deve registrar origem, justificativa, análise de alternativas, impacto técnico, impacto de prazo, impacto financeiro, risco, responsáveis e decisão. Alteração informal executada antes da autorização cria dificuldade posterior para medição e responsabilização.
Em contratos com maior exposição a pleitos, a Administração deve estruturar rotina de análise e negociação. O Dispute Board é uma alternativa para determinados contratos, enquanto a análise técnica de aditivos e pleitos atende a necessidade mais ampla de formar decisão com evidência.
Estruturar a entrega é tão importante quanto estruturar o início
O objetivo do Novo PAC não é produzir percentual físico de obra; é disponibilizar infraestrutura que funcione. Por isso, critérios de comissionamento, recebimento e operação devem entrar no projeto e no edital.
O plano deve definir testes, documentação final, as built, manuais, treinamento, sobressalentes, garantias, integração com sistemas existentes e critérios de pendência.
O artigo sobre prontidão operacional em obras públicas ajuda a separar conclusão física de disponibilidade operacional. Para sistemas críticos, essa diferença pode ser determinante.
Um roteiro de estruturação em 12 entregáveis
A Administração pode organizar a fase de pré-obra em um conjunto de entregáveis que funcionam como gates.
- Termo de abertura e definição do problema público.
- Mapa de partes interessadas e governança.
- Diagnóstico do local e levantamentos necessários.
- Estudo de alternativas ou concepção.
- Plano de licenciamento, titularidade e desapropriações.
- Projeto básico e requisitos de desempenho.
- Orçamento de referência e memória de quantitativos.
- Cronograma integrado e estratégia de suprimentos.
- Matriz de riscos e estratégia de contratação.
- Edital, TR e anexos tecnicamente reconciliados.
- Plano de fiscalização, medição e controle documental.
- Plano de comissionamento, recebimento e operação.
A lista não é universal. O princípio é que cada gate reduza uma classe de incerteza antes de aumentar o comprometimento financeiro.
Como priorizar uma carteira de vários empreendimentos
Municípios e estados podem receber simultaneamente várias seleções ou executar uma carteira extensa. Nesse cenário, o risco é tratar cada obra isoladamente e disputar os mesmos profissionais, consultores, recursos financeiros e equipes de fiscalização.
A estruturação deve subir para o nível de portfólio. Convém classificar cada empreendimento por maturidade, complexidade, valor, risco, prazo regulatório e impacto público.
Um painel simples pode separar:
- prontos para licitar;
- em projeto;
- aguardando licenciamento ou área;
- com orçamento em revisão;
- em licitação;
- contratados e não iniciados;
- em execução normal;
- em risco de atraso;
- paralisados ou em retomada;
- em comissionamento e encerramento.
Essa visão permite alocar engenharia e fiscalização onde o risco é maior, em vez de distribuir atenção igualmente entre todos os projetos.
O Novo PAC também é oportunidade para padronizar governança
Escala de investimento pode produzir escala de aprendizado. Se cada obra usa modelos diferentes de relatório, RFI, medição, análise de mudança, data book e aceite, o ente perde a oportunidade de criar capacidade institucional.
Uma carteira do Novo PAC pode adotar padrões comuns para:
- codificação documental;
- matriz de responsabilidades;
- indicadores;
- relatórios de progresso;
- aprovação de materiais;
- controle de mudanças;
- medição;
- inspeções;
- as built;
- comissionamento;
- recebimento.
A padronização não elimina especificidades técnicas. Ela cria um sistema de gestão repetível para que a equipe não reinvente a governança a cada contrato.
Estruturar antes reduz o risco de obra paralisada
A relação entre baixa maturidade e paralisação é intuitiva: quanto mais questões críticas permanecem abertas depois da mobilização, maior a probabilidade de uma delas bloquear uma frente de serviço ou gerar conflito contratual.
O diagnóstico técnico de obra paralisada mostra como, na retomada, a Administração precisa reconstruir exatamente informações que poderiam ter sido melhor estruturadas antes: escopo, estado físico, projeto, saldo, riscos, contrato, documentação e caminho de conclusão.
Estruturar projetos no Novo PAC é, portanto, também uma política preventiva contra futuras obras inacabadas.
Considerações finais
A seleção de um empreendimento no Novo PAC abre uma janela de investimento; a engenharia transforma essa oportunidade em ativo público entregue. O gestor deve resistir à falsa escolha entre “planejar” e “executar”. Em infraestrutura, planejamento bem estruturado é parte da execução porque reduz incerteza antes que ela vire custo contratual.
A regulamentação atual reconhece a importância de planos, projetos, EVTEA e estudos de estruturação. Para estados e municípios, isso deve ser convertido em método: diagnóstico de maturidade, gates, projetos compatíveis, orçamento rastreável, governança, capacidade operacional, licitação coerente, fiscalização preparada e recebimento orientado à operação.
Quanto mais robusta a fase de estruturação, maior a probabilidade de que o recurso aprovado produza obra concluída, funcional e documentada, em vez de apenas mais um contrato iniciado.
A fase de execução precisa começar com fiscalização, evidências, medição e controle de mudanças já estruturados — especialmente em carteiras de alta pressão por prazo e entrega.
Referências técnicas
[1] BRASIL. Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos; Ministério da Fazenda; Controladoria-Geral da União. Portaria Conjunta MGI/MF/CGU nº 32, de 4 de junho de 2024. 2024. Disponível em: https://www.gov.br/transferegov/pt-br/legislacao/portarias/portaria-conjunta-mgi-mf-cgu-no-32-de-4-de-junho-de-2024.
[2] BRASIL. Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos; Ministério da Fazenda; Controladoria-Geral da União. Portaria Conjunta MGI/MF/CGU nº 48, de 20 de julho de 2026. 2026. Disponível em: https://www.gov.br/transferegov/pt-br/legislacao/portarias/portaria-conjunta-mgi-mf-cgu-no-48-de-20-de-julho-de-2026.
[3] BRASIL. Casa Civil da Presidência da República. Novo PAC — Transparência e acompanhamento dos empreendimentos. 2026. Disponível em: https://www.gov.br/casacivil/pt-br/novopac/transparencia.
[4] BRASIL. Ministério das Cidades. Novo PAC Seleções 2026. 2026. Disponível em: https://www.gov.br/cidades/pt-br/novo-pac-selecoes-2026.
[5] BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021 — Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 2021. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm.
[6] TRANSFEREGOV.BR. Módulo de Obras — manuais, tutoriais e fluxo de acompanhamento da execução. 2026. Disponível em: https://www.gov.br/transferegov/pt-br/manuais/transferegov/obras.
Perguntas frequentes
Não. A seleção ou habilitação é um marco do programa, mas a contratação depende da maturidade técnica e do atendimento às condições específicas da modalidade e do instrumento. Projeto, área, licenciamento, orçamento, estratégia de contratação e capacidade de execução precisam ser verificados antes da licitação.
A regulamentação das transferências obrigatórias do Novo PAC passou a prever nível específico para execução isolada de planos, projetos de engenharia, EVTEA e estudos de estruturação e modelagens, conforme a Portaria Conjunta nº 32/2024 com alterações da Portaria nº 48/2026.
Não. Mesmo quando o programa utiliza projeto padronizado, continuam necessárias adequações às condições locais, fundações, obras complementares, legislação aplicável, normas técnicas, interfaces e orçamento compatível com a implantação real.
Transferir incertezas de projeto, licenciamento, quantitativos e interfaces para a fase contratual. Isso aumenta a probabilidade de esclarecimentos, aditivos, pleitos, retrabalho, atrasos e paralisação.
Use gates de maturidade que verifiquem escopo, levantamentos, área, licenciamento, projeto, orçamento, cronograma, riscos, estratégia de contratação, capacidade operacional, fiscalização e critérios de recebimento.
A engenharia consultiva pode apoiar diagnóstico, estudos, projeto, revisão independente, orçamento, planejamento, edital, matriz de riscos, fiscalização, gestão de mudanças e comissionamento. A Administração mantém as decisões e responsabilidades que lhe são próprias.
Materiais técnicos complementares
Serviços relacionados
- Projeto Conceitual de Engenharia
- Revisão Técnica de Termo de Referência para Obras e Serviços de Engenharia
- Revisão Técnica de Edital e Anexos para Licitações de Engenharia
- Apoio Técnico à Fiscalização de Obras e Contratos de Engenharia
Conteúdos principais sobre o tema
- Capacidade operacional para executar obras conveniadas
- Convênios no Transferegov para obras
- Emenda parlamentar para obras
