Mergulho de preços em licitações de obras: como identificar desconto artificial, jogo de planilha e estratégia de aditivos

Entenda como identificar mergulho de preços em licitações de obras, diferenciar desconto legítimo de proposta de risco e proteger a Administração contra jogo de planilha, aditivos e perda da vantagem econômica.

Confira!

Mergulho de preços é a estratégia em que uma licitante apresenta preço extremamente agressivo para vencer a disputa e entra no contrato dependendo, explícita ou implicitamente, de recuperar margem durante a execução. Essa recuperação pode ser tentada por meio de aumento de quantitativos, inclusão de serviços, alteração de escopo, aditivos, pleitos, pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro ou outras mudanças que reduzam a vantagem obtida pela Administração na licitação.

O conceito não deve ser confundido com desconto legítimo. Uma empresa pode ter produtividade superior, menor estrutura indireta, melhor logística, estoque, tecnologia, estratégia comercial ou condições de compra que permitam ofertar preço significativamente menor e ainda executar o objeto com qualidade. O problema surge quando a proposta, examinada tecnicamente, não se sustenta nas condições originais do edital e sua racionalidade econômica depende de o contrato mudar depois.

Para o gestor público, portanto, a pergunta correta não é apenas “o preço está baixo demais?”. A pergunta é: a proposta é economicamente executável exatamente como foi apresentada ou sua viabilidade depende de alterações futuras que transfiram novamente custo para a Administração? Essa distinção conecta exequibilidade, preços unitários, BDI, produtividade, jogo de planilha, aditivos e fiscalização contratual. É também uma das chaves para impedir que uma licitação aparentemente econômica termine em contrato caro, conflituoso ou paralisado.

O que é mergulho de preços e por que o TCU trata o tema como risco real

O Tribunal de Contas da União já utilizou expressamente a expressão “mergulho de preços” para descrever a tática de ofertar valores muito baixos com o objetivo de vencer uma licitação e posteriormente buscar compensações durante a execução. No Acórdão 1.236/2012-Plenário, o Tribunal examinou situação em que havia indícios de que o preço agressivo não representava apenas eficiência competitiva, mas uma estratégia cuja sustentabilidade contratual era questionável.

Esse precedente é importante porque ajuda a separar três fenômenos diferentes.

Primeiro, existe o desconto competitivo legítimo. O licitante conhece seus custos, assume riscos empresariais compatíveis com o edital e oferece um preço menor porque consegue executar melhor ou com margem inferior. Essa conduta é desejável: a competição existe precisamente para que a Administração obtenha propostas mais vantajosas.

Segundo, existe a proposta inexequível, situação em que o preço não comporta os custos e obrigações necessários para executar o objeto nas condições contratadas. Aqui o problema é a inviabilidade econômica ou técnica da oferta.

Terceiro, existe o mergulho de preços como estratégia contratual. Nesse caso, a proposta inicial pode ser apresentada conscientemente com margens muito comprimidas ou com distribuição artificial de preços, contando com alterações posteriores para recompor a rentabilidade. O risco não está apenas no valor total, mas no comportamento econômico da planilha e na expectativa de modificação futura do contrato.

O Acórdão 2.640/2019-Plenário acrescenta um ponto essencial: não existe mecanismo procedimental capaz de impedir previamente que um licitante faça um lance extremamente baixo. A proteção da Administração está na definição de critérios de aceitabilidade e na avaliação posterior da exequibilidade da proposta vencedora. Em outras palavras, a disputa produz o preço; a engenharia de custos e a análise técnica precisam verificar se esse preço representa eficiência real ou apenas deslocamento do problema para a execução.

Essa distinção é especialmente relevante em obras e serviços de engenharia, porque o contrato não é uma compra instantânea. Entre a proposta e o recebimento definitivo existem projeto, mobilização, suprimentos, mão de obra, produtividade, medições, alterações de campo, interferências, riscos, cronograma, pleitos e decisões de fiscalização. Uma proposta mal estruturada pode sobreviver ao julgamento e revelar sua fragilidade apenas meses depois.

Como o mergulho de preços funciona como modelo econômico

O mergulho de preços normalmente não aparece no processo como uma declaração explícita. Nenhuma licitante informa que pretende vencer barato para aditivar depois. O padrão precisa ser identificado pela coerência — ou incoerência — entre proposta, composição de custos, comportamento dos preços unitários e fatos da execução.

Uma forma útil de compreender o fenômeno é observar sua sequência econômica.

Etapa 1: vencer a disputa a qualquer custo

A licitante reduz o preço global até uma faixa em que concorrentes mais conservadores deixam de acompanhar os lances. A redução pode ser homogênea, mas o risco aumenta quando ela é distribuída seletivamente: alguns itens recebem descontos muito fortes, enquanto outros permanecem próximos ou acima dos referenciais.

O modo de disputa pode intensificar a pressão competitiva, sobretudo quando lances sucessivos transformam o preço em principal variável percebida pelos participantes. Isso não significa que o modo de disputa aberto seja inadequado, mas reforça a necessidade de uma etapa técnica de validação da proposta após a disputa.

Etapa 2: assumir um contrato cuja margem é insuficiente nas condições originais

Depois da adjudicação, a contratada precisa executar exatamente o objeto licitado, respeitando especificações, quantitativos, produtividade, qualidade, encargos, cronograma, administração local, mobilização e demais custos embutidos na proposta.

Se a margem foi apenas reduzida, mas continua positiva e tecnicamente justificável, não existe problema. Se, porém, parte relevante do contrato foi precificada abaixo do custo econômico real ou depende de premissas incompatíveis com o empreendimento, surge uma pressão imediata sobre o caixa e sobre o resultado do contrato.

Etapa 3: buscar mudanças que alterem a equação econômica real

A recuperação pode ser tentada por diferentes caminhos:

• aumento de quantitativos justamente em itens com preços unitários mais favoráveis à contratada;
• redução ou supressão de itens fortemente descontados;
• inclusão de serviços novos em condições econômicas diferentes da proposta inicial;
• alegação de omissões de projeto que poderiam ter sido identificadas antes da proposta;
• pedidos de alteração de metodologia executiva;
• pressão para substituição de materiais ou soluções;
• pleitos de extensão de prazo com aumento de custos indiretos;
• pedidos de reequilíbrio baseados em riscos que já pertenciam à contratada;
• tentativa de transformar erro de orçamento empresarial em fato extraordinário;
• fragmentação de pequenas alterações que, somadas, modificam significativamente o resultado econômico do contrato.

O ponto crítico é que aditivo legítimo e pleito legítimo existem. A Administração não pode simplesmente presumir má-fé diante de qualquer mudança. O controle precisa demonstrar causalidade, responsabilidade, previsibilidade, aderência ao projeto e impacto econômico.

Situação	Característica principal	Tratamento esperado
Desconto competitivo	Preço menor sustentado por eficiência real	Aceitação se a proposta for exequível
Preço inexequível	Custos e obrigações não cabem no valor ofertado	Diligência e julgamento conforme Lei 14.133 e jurisprudência aplicável
Mergulho de preços	Estratégia de vencer com preço cuja margem depende de mudanças futuras	Análise da estrutura da proposta e controle rigoroso das alterações
Jogo de planilha	Alteração de quantitativos ou composição reduz a vantagem econômica original	Preservação do desconto global e correção da alteração
Reequilíbrio legítimo	Evento contratualmente alocado à Administração ou fato apto a romper a equação inicial	Recomposição tecnicamente demonstrada
Erro empresarial	Licitante estimou mal produtividade, custos ou riscos que assumiu	Em regra, não deve ser transferido à Administração

Onde a Lei 14.133 protege a Administração contra esse comportamento

A Lei 14.133/2021 não utiliza a expressão “mergulho de preços”, mas contém uma cadeia de mecanismos que, quando aplicada corretamente, reduz significativamente o espaço para essa estratégia.

O primeiro mecanismo aparece ainda na fase de julgamento. O art. 59 determina a desclassificação de propostas que apresentem preços inexequíveis ou cuja exequibilidade não seja demonstrada quando exigida. Para obras e serviços de engenharia, o § 3º exige que a análise considere preço global, quantitativos e preços unitários relevantes, observados os critérios de aceitabilidade previstos no edital.

Esse dispositivo é decisivo porque impede que a Administração olhe apenas para o valor global. Uma proposta pode parecer vantajosa no total e, ao mesmo tempo, carregar distorções unitárias capazes de produzir perda econômica futura.

O art. 56, § 5º, complementa essa proteção. Após o julgamento, o vencedor de licitação de obra ou serviço de engenharia deve reelaborar e apresentar planilhas de quantitativos e custos unitários, com detalhamento de BDI e encargos sociais, adequadas ao valor final da proposta. A própria Lei registra que esses preços unitários podem servir para balizar eventual aditamento posterior.

A mensagem legislativa é clara: o preço global vencedor não elimina a importância da estrutura interna da proposta.

Depois da contratação, a proteção se torna ainda mais explícita. Os arts. 124 a 132 disciplinam alterações contratuais, limites, formação de preços de novos serviços e recomposição do equilíbrio econômico-financeiro. Para o tema do jogo de planilha, o art. 128 é central: nas obras e serviços de engenharia, a diferença percentual entre o valor global do contrato e o preço global de referência não pode ser reduzida em favor do contratado por aditamentos que modifiquem a planilha orçamentária.

É exatamente o tipo de proteção necessário contra uma estratégia de recuperar posteriormente o desconto concedido na licitação.

A regra não proíbe aditivos. Ela proíbe que o aditivo destrua a vantagem econômica que justificou a contratação.

O Decreto 7.983/2013, aplicável à formação de orçamento de referência de obras e serviços de engenharia com recursos dos orçamentos da União e também relevante em transferências federais nas condições nele estabelecidas, contém lógica semelhante. Seu art. 14 determina que a diferença percentual entre o valor global contratado e o preço global de referência não seja reduzida em favor da contratada por alterações da planilha. O Decreto também exige critérios de aceitabilidade de preços e orçamento específico para aditivos.

Para o gestor, a proteção deve ser entendida como uma linha contínua:

orçamento de referência consistente → edital com critérios de aceitabilidade → análise de exequibilidade → leitura dos preços unitários → contratação → baseline econômica → controle de mudanças → preservação do desconto original.

Sem essa continuidade, cada etapa pode parecer regular isoladamente enquanto o resultado econômico do contrato se deteriora progressivamente.

Preço inexequível, mergulho de preços e jogo de planilha não são a mesma coisa

A proximidade entre os conceitos costuma gerar confusão, especialmente quando o problema aparece pela primeira vez durante a fase de lances.

O preço inexequível é uma questão de capacidade de execução: o licitante consegue cumprir integralmente o objeto pelo valor ofertado?

O mergulho de preços é uma questão mais ampla de estratégia econômica: a proposta foi construída para ser sustentável por si mesma ou depende de mudanças posteriores?

O jogo de planilha, por sua vez, é uma forma específica de deterioração da vantagem econômica original, normalmente associada ao aumento de itens com preços unitários desfavoráveis à Administração e redução de itens fortemente descontados.

O TCU vem tratando o jogo de planilha há muitos anos. O Acórdão 1.618/2019-Plenário destaca a necessidade de analisar preços unitários em licitações de menor preço global justamente para coibir a prática. O Acórdão 2.373/2015-Plenário reforça que preços unitários acima dos referenciais constituem ameaça à vantagem econômica quando esses itens podem ter seus quantitativos elevados por aditivos. O Acórdão 1.721/2016-Plenário mostra que a caracterização do jogo de planilha pode decorrer dos efeitos econômicos da alteração, independentemente de uma prova simples de intenção subjetiva dos agentes.

Essa diferença é importante porque a fiscalização não precisa trabalhar como investigação psicológica da licitante. O foco técnico deve estar nos fatos:

• qual era o desconto global original;
• como esse desconto estava distribuído entre os itens;
• quais itens sofreram aumento ou redução;
• qual foi a justificativa técnica da alteração;
• quem assumia o risco correspondente;
• como a alteração modificou o desconto global efetivo;
• se serviços novos foram precificados conforme critérios legais e referenciais;
• se o contrato continuou economicamente mais vantajoso após a mudança.

A intenção pode ser relevante em processos sancionatórios ou de responsabilização, mas a proteção econômica da Administração começa antes: basta reconhecer que determinada alteração destrói a vantagem originalmente obtida e corrigi-la conforme a legislação.

O maior erro é analisar somente o desconto global

Imagine uma obra orçada pela Administração em R$ 10 milhões. Uma licitante vence por R$ 8 milhões, representando desconto global de 20%. À primeira vista, o resultado parece excelente.

Entretanto, a planilha pode esconder três grupos de itens:

• serviços A, com desconto de 40%;
• serviços B, com desconto de 20%;
• serviços C, praticamente sem desconto ou até próximos ao limite de referência.

Se durante a execução os serviços A forem reduzidos e os serviços C aumentarem, o contrato pode continuar formalmente dentro dos limites de alteração e ainda assim perder parcela relevante da vantagem econômica original.

É por isso que a Lei 14.133 exige, no art. 59, § 3º, avaliação de quantitativos e preços unitários relevantes. É também por isso que o TCU insiste na análise unitária mesmo em licitações de menor preço global.

O gestor precisa abandonar a ideia de que “o preço total está abaixo do orçamento, então está tudo bem”. Esse raciocínio é insuficiente para obras.

Curva de desconto por item

Uma ferramenta simples é calcular, para cada item relevante, o desconto da proposta em relação ao preço de referência e comparar esse percentual com o desconto global.

Item	Referência	Proposta	Desconto do item	Leitura de risco
Movimento de terra	R$ 1.000.000	R$ 550.000	45%	desconto muito acima do global
Estrutura	R$ 2.500.000	R$ 2.000.000	20%	coerente com o global
Instalações	R$ 2.000.000	R$ 1.750.000	12,5%	desconto inferior ao global
Pavimentação	R$ 1.500.000	R$ 1.470.000	2%	forte sensibilidade a aumento de quantitativo

Essa tabela não prova irregularidade. Ela mostra onde a fiscalização deve concentrar atenção.

Se um item com apenas 2% de desconto tem alto potencial de crescimento de quantitativo, qualquer alteração pode reduzir rapidamente a vantagem global. Se outro item com 45% de desconto tem grande probabilidade de ser suprimido por deficiência de projeto, existe risco econômico ainda maior.

A pesquisa de preços e o orçamento de referência deixam de ser, portanto, simples exigências preparatórias. Eles são a baseline usada para testar a proposta e controlar a execução.

Sinais de alerta antes da contratação

Nenhum sinal isolado comprova mergulho de preços. A força do diagnóstico está na combinação de evidências.

Desconto muito superior ao padrão da disputa

Uma proposta significativamente abaixo das demais exige entender se existe vantagem competitiva concreta. A diferença pode ser legítima, mas precisa ser explicável por custos, produtividade, estratégia ou condições comerciais reais.

BDI excessivamente comprimido sem coerência operacional

O BDI representa componentes como administração central, riscos, seguros, garantias, tributos e remuneração empresarial. Empresas podem trabalhar com margens diferentes, mas um BDI artificialmente reduzido pode sinalizar que despesas inevitáveis foram deslocadas ou simplesmente ignoradas.

A análise não deve transformar percentuais referenciais em tabelas rígidas. Deve verificar se a composição econômica da proposta suporta os custos efetivos do contrato.

Produtividades muito superiores às referências sem memória técnica

O Acórdão 2.009/2025-Plenário é particularmente relevante. O TCU reconheceu que o licitante pode apresentar coeficientes de produtividade diferentes dos referenciais da Administração, mas determinou que o poder público avalie coerência dos custos de insumos, compatibilidade das produtividades com a execução e potencial jogo de planilha.

Isso evita dois erros opostos: rejeitar automaticamente uma empresa eficiente ou aceitar sem análise uma produtividade impossível apenas porque foi escrita em uma composição de custo.

Preços unitários com distribuição assimétrica

Itens fortemente descontados coexistindo com itens próximos do teto de referência merecem análise. O risco cresce quando os itens mais caros para a Administração têm alta probabilidade de aumento de quantitativo.

Administração local e mobilização subdimensionadas

Esses custos dependem diretamente de prazo, estrutura de campo, equipe, equipamentos, instalações provisórias e gestão. Quando são incompatíveis com o cronograma e a dimensão da obra, a contratada pode iniciar a execução já pressionada por custos indiretos superiores aos previstos.

Cronograma financeiro incompatível com necessidade de capital

Uma empresa pode executar contrato com margem pequena e ainda assim ser financeiramente sólida. O problema é quando o fluxo de caixa pressuposto na proposta depende de medições antecipadas, produtividade excepcional ou pagamento de itens antes de sua efetiva execução.

Itens novos previsíveis ausentes da proposta

Quando determinados serviços são tecnicamente necessários ao objeto e poderiam ter sido identificados no projeto, no edital ou na visita técnica, sua ausência precisa ser esclarecida antes da contratação. Caso contrário, o contrato pode começar com uma lista implícita de “serviços novos” a serem discutidos posteriormente.

A diligência de exequibilidade deve testar o modelo econômico, não apenas pedir uma declaração

Uma diligência de exequibilidade perde valor quando se resume a perguntar à própria licitante se ela confirma que consegue executar pelo preço ofertado. A resposta será previsivelmente positiva.

A diligência técnica precisa testar as premissas que tornam a proposta viável.

Entre os documentos e esclarecimentos que podem ser pertinentes, conforme o caso, estão:

• composições analíticas dos principais serviços;
• cotações ou condições comerciais dos insumos críticos;
• origem dos coeficientes de produtividade divergentes;
• composição do BDI;
• encargos sociais considerados;
• estrutura prevista para administração local;
• equipamentos próprios ou locados e respectivos custos;
• plano de mobilização;
• cronograma físico-financeiro compatível com o preço proposto;
• estratégia de suprimentos para materiais de maior peso econômico;
• comprovação de condições especiais que justifiquem desconto excepcional;
• explicação para itens com desconto muito diferente do desconto global;
• premissas usadas para riscos de mercado, logística e execução.

A pergunta técnica não é “a empresa tem dinheiro?”. É “as hipóteses que produzem esse preço são verificáveis e compatíveis com o objeto?”.

A controvérsia dos 75% não elimina a necessidade de análise técnica

O art. 59, § 4º, da Lei 14.133 estabelece parâmetro de 75% do orçamento para obras e serviços de engenharia. A jurisprudência do TCU passou por evolução relevante sobre a natureza desse parâmetro.

O Acórdão 2.198/2023-Plenário adotou leitura de inexequibilidade objetiva abaixo desse percentual. Posteriormente, os Acórdãos 465/2024, 803/2024 e 2.378/2024-Plenário passaram a tratar o critério como presunção relativa, com possibilidade — e, em determinadas formulações, dever — de permitir demonstração da exequibilidade. Decisões posteriores também registraram essa linha interpretativa.

Para o tema do mergulho de preços, o ponto central é que o percentual de 75% não substitui a engenharia de custos. Uma proposta pode estar acima de 75% e ainda conter distorções perigosas. Também pode existir uma proposta abaixo do parâmetro cuja exequibilidade seja discutida no processo conforme a jurisprudência aplicável.

Por isso, o gestor deve acompanhar o entendimento vigente do TCU e do órgão jurídico competente, mas nunca reduzir a análise ao teste matemático.

A garantia adicional prevista para propostas inferiores a 85% também é mecanismo de mitigação, não certificado de viabilidade. Ela aumenta a proteção patrimonial da Administração, mas não corrige composição de custos inconsistente nem impede jogo de planilha.

Como o jogo de planilha transforma uma boa licitação em contrato ruim

O jogo de planilha é o ponto em que o problema deixa de ser apenas potencial e começa a alterar o resultado econômico da contratação.

O Acórdão 1.618/2019-Plenário sintetiza o mecanismo: ele ocorre quando alterações aumentam quantitativos de itens com preços unitários superiores aos de mercado e reduzem itens com preços inferiores, produzindo ganho para a contratada em detrimento da vantagem inicialmente obtida.

O Acórdão 2.373/2015-Plenário mostra por que isso é perigoso mesmo quando o preço global inicial está dentro do orçamento. Preços unitários isoladamente elevados podem permanecer sem dano enquanto os quantitativos originais forem mantidos. O prejuízo aparece quando os itens desfavoráveis crescem ou os itens muito descontados são reduzidos.

O Acórdão 467/2015-Plenário reforça a manutenção do desconto global tomando como referência o sistema de custos utilizado na licitação. Já o Acórdão 1.874/2007-Plenário consolidou orientação de que aditivos não devem suprimir a vantagem econômica inicialmente obtida.

A Lei 14.133 transformou essa preocupação em regra expressa no art. 128.

Exemplo simplificado

Considere uma obra com orçamento de referência de R$ 20 milhões e contrato adjudicado por R$ 16 milhões, desconto global de 20%.

Durante a execução:

• um pacote originalmente orçado em R$ 4 milhões e contratado por R$ 2,4 milhões é reduzido pela metade;
• outro pacote orçado em R$ 3 milhões e contratado por R$ 2,95 milhões tem seu quantitativo aumentado significativamente.

Mesmo que cada alteração tenha justificativa de engenharia, a Administração precisa recalcular o efeito agregado sobre a relação entre contrato e referência. Se o desconto global efetivo cai substancialmente, o contrato pode estar absorvendo exatamente o tipo de deslocamento econômico que a legislação pretende impedir.

A fiscalização deve, então, atuar em duas dimensões simultâneas:

1. verificar se a mudança é tecnicamente necessária e juridicamente admissível;
2. verificar se sua formação de preço preserva a vantagem econômica original.

A primeira análise sem a segunda é incompleta.

Aditivo não é sinônimo de irregularidade — o problema é utilizá-lo para recuperar erro ou desconto empresarial

Obras reais mudam. Condições de campo podem divergir das informações disponíveis; a Administração pode alterar soluções; fatos imprevisíveis podem ocorrer; quantitativos podem precisar de ajuste; serviços novos podem ser indispensáveis.

A própria Lei 14.133 disciplina essas situações nos arts. 124 e seguintes. Portanto, uma política de “zero aditivo” pode ser tão ruim quanto uma política permissiva. O objetivo deve ser zero aditivo sem causa técnica e econômica demonstrada.

Para analisar um pedido de alteração, o gestor deve separar pelo menos quatro perguntas.

A causa existia antes da proposta?

Se a condição era identificável no projeto, nos documentos da licitação, na visita técnica ou nas obrigações expressamente atribuídas à contratada, há forte razão para questionar a transferência do custo para a Administração.

Quem assumiu o risco?

A matriz de alocação de riscos precisa ser consultada antes de discutir valor. Um evento pode gerar custo real para a contratada e ainda assim pertencer ao risco que ela precificou e assumiu.

A alteração muda efetivamente encargos do contratado?

O art. 130 exige recomposição do equilíbrio quando alteração unilateral aumenta ou diminui encargos. Isso não autoriza recompor margem perdida por erro de proposta; exige identificar o impacto causal da alteração determinada pela Administração.

O preço do aditivo preserva a vantagem da licitação?

Essa é a pergunta do art. 128. Mesmo quando a alteração é legítima, a metodologia de formação de preço não pode transformar o aditivo em veículo para eliminar o desconto global original.

O conteúdo específico sobre aditivo contratual em obras e serviços de engenharia aprofunda limites e hipóteses. Para o mergulho de preços, o ponto adicional é observar o padrão temporal dos pedidos. Uma sequência de pleitos logo após a ordem de serviço pode indicar que premissas frágeis já estavam presentes na proposta.

Como estruturar o edital para reduzir o espaço do mergulho de preços

O combate ao problema começa muito antes da sessão de lances. Um edital tecnicamente frágil facilita tanto descontos artificiais quanto pleitos posteriores.

Defina critérios de aceitabilidade global e unitária

O art. 59, § 3º, autoriza e exige abordagem compatível com as especificidades do mercado. Os critérios precisam indicar como serão tratados preços unitários relevantes, itens críticos e valores acima dos referenciais.

Exija planilhas suficientemente analíticas

Planilhas excessivamente agregadas dificultam a identificação de onde está o desconto. O detalhamento precisa ser proporcional ao risco do objeto e compatível com a forma de medição e futura gestão de mudanças.

Harmonize projeto, orçamento e critérios de medição

Se a estrutura da planilha não corresponde ao projeto ou ao método de medição, a comparação de preços perde qualidade. O mesmo item precisa ter definição técnica, unidade, quantitativo e critério de aceite claros.

Trate produtividades divergentes com método

Não é razoável proibir qualquer produtividade diferente do SINAPI ou de outra referência. Também não é prudente aceitar coeficientes extraordinários sem justificativa. O edital deve permitir a avaliação objetiva da memória de cálculo e das condições que sustentam ganhos de produtividade.

Defina documentação para diligência

É útil prever desde o edital que propostas com indícios de inexequibilidade poderão ser submetidas a diligência técnica, especificando exemplos de documentos sem criar ritual rígido que impeça análise de situações particulares.

Estruture corretamente matriz de riscos e escopo

Quanto mais ambígua a alocação de riscos, maior o espaço para uma licitante precificar de forma agressiva e tentar transferir posteriormente os eventos desfavoráveis. Projeto, Termo de Referência, matriz de riscos e minuta contratual precisam falar a mesma linguagem.

Preserve a rastreabilidade do orçamento de referência

O orçamento usado para licitar deve permanecer disponível como baseline durante toda a execução. Sem versão controlada das composições, data-base, BDI e quantitativos, será difícil verificar se um aditivo mantém o desconto global.

A revisão técnica do edital e de seus anexos é especialmente valiosa nesse ponto porque o risco de mergulho não nasce apenas da conduta do licitante: ele também é facilitado por projeto incompleto, critérios de medição ambíguos, planilha desequilibrada e regras insuficientes de aceitabilidade.

Como fiscalizar um contrato que começou com desconto muito agressivo

Quando a proposta vencedora apresenta desconto relevante, a fiscalização deve entrar na obra conhecendo a estrutura econômica da contratação. Isso não significa tratar a empresa como suspeita. Significa administrar objetivamente os pontos de maior sensibilidade.

Crie uma baseline econômica antes da ordem de serviço

A baseline deve registrar:

• orçamento de referência e data-base;
• proposta final vencedora;
• desconto global;
• desconto por item relevante;
• BDI e encargos sociais;
• composições unitárias críticas;
• cronograma físico-financeiro;
• itens com maior risco de alteração de quantitativo;
• responsabilidades da matriz de riscos;
• premissas técnicas apresentadas na diligência de exequibilidade.

Essa fotografia inicial permite comparar qualquer alteração futura com as condições efetivas da proposta.

Monitore o padrão dos primeiros pleitos

Pedidos de mudança surgindo nas primeiras semanas merecem atenção especial. Eles podem revelar incompatibilidades não percebidas antes da contratação ou uma estratégia de reposicionamento econômico.

A pergunta deve ser objetiva: o fato que fundamenta o pleito surgiu depois da proposta ou já existia e poderia ter sido considerado?

Relacione medição, mudança e preço

O boletim de medição não é apenas documento de pagamento. Ele fornece evidência dos quantitativos efetivamente executados e, portanto, alimenta a análise de variações que podem alterar a distribuição econômica do contrato.

Registre a causalidade técnica

O RDO e os registros de fiscalização devem documentar interferências, decisões, indisponibilidades, solicitações, produtividade, recursos mobilizados e fatos capazes de sustentar ou refutar pleitos posteriores.

Recalcule o desconto após cada alteração relevante

Não espere o final do contrato para descobrir que a vantagem original desapareceu. A cada aditivo com impacto econômico significativo, deve-se testar:

• valor contratual antes da alteração;
• preço de referência correspondente;
• desconto global antes;
• desconto dos itens alterados;
• desconto global após;
• justificativa para eventuais mudanças inevitáveis na relação econômica.

O art. 128 fornece a regra; a fiscalização precisa produzir a memória de cálculo que demonstra seu cumprimento.

Matriz prática de sinais de risco

A matriz abaixo não serve para condenar uma proposta. Ela organiza a triagem técnica.

Sinal	Baixo risco	Atenção	Alto risco
Desconto global	compatível com mercado	significativamente abaixo das demais	muito agressivo sem explicação econômica
Distribuição dos descontos	relativamente homogênea	alguns itens desviam da média	itens de provável acréscimo têm pouco desconto
Produtividade	comprovada ou usual	acima da referência com justificativa parcial	extraordinária sem memória técnica
BDI	coerente com estrutura	margem muito reduzida	despesas inevitáveis ausentes
Administração local	compatível com prazo	subdimensionamento moderado	incompatível com equipe e duração
Cronograma financeiro	fluxo sustentável	alta dependência de medições iniciais	necessidade aparente de antecipação econômica
Serviços novos previsíveis	inexistentes	poucos pontos ambíguos	lacunas evidentes já identificáveis na licitação
Pleitos iniciais	eventos efetivamente novos	pedidos frequentes	tentativa imediata de redefinir escopo/preço
Alteração de quantitativos	distribuída e tecnicamente causal	impacto em itens sensíveis	aumento de itens caros e supressão de itens descontados
Reequilíbrio	fato extraordinário documentado	causalidade discutível	tentativa de repassar risco empresarial
Evidências	documentação contemporânea robusta	registros incompletos	pleitos apoiados apenas em narrativa posterior
Desconto global após aditivo	preservado	aproximação do referencial	redução em favor da contratada

O valor dessa abordagem é retirar a discussão do campo intuitivo. Em vez de afirmar “a empresa mergulhou no preço”, a Administração registra fatos verificáveis e decisões motivadas.

Três cenários que o gestor precisa saber diferenciar

Cenário A — desconto agressivo legítimo

Uma empresa apresenta valor 18% abaixo do orçamento. Seus preços unitários mantêm distribuição coerente; ela demonstra contrato de fornecimento com fabricante, equipamentos próprios, metodologia construtiva que reduz horas de equipamento e produtividade comprovada em obras semelhantes. O BDI é menor, mas todas as despesas necessárias estão contempladas.

Não há razão técnica para rejeitar a proposta apenas porque a margem parece pequena. A vantagem competitiva está demonstrada.

Cenário B — proposta de alto risco econômico

Outra empresa apresenta desconto de 24%. As composições indicam produtividade duas vezes superior à referência sem explicação; administração local é insuficiente para a equipe mínima; vários materiais estão cotados abaixo dos preços apresentados pelos próprios fornecedores; o cronograma depende de medições aceleradas no início.

Nesse caso, a Administração tem elementos concretos para aprofundar a diligência. O problema não é o percentual de desconto isolado; é a incompatibilidade entre as premissas e a realidade operacional.

Cenário C — mergulho com posterior jogo de planilha

Uma terceira empresa vence com forte desconto. Alguns serviços de grande quantidade estão muito abaixo do referencial, enquanto outros itens têm preços quase integrais. Após a mobilização, surgem sucessivos pedidos para reduzir os serviços mais descontados e elevar quantitativos de itens com pequeno desconto, além da inclusão de serviços novos.

Aqui surge uma assinatura econômica típica do risco discutido neste artigo. A Administração precisa testar a causa técnica de cada alteração e, simultaneamente, aplicar a regra de preservação do desconto global.

A diferença entre os três cenários não pode ser percebida apenas pelo ranking da licitação. Exige engenharia de custos, leitura contratual e rastreabilidade da execução.

O reequilíbrio econômico-financeiro não pode corrigir erro de formação de preço

O reequilíbrio protege a equação econômico-financeira originalmente contratada quando fatos juridicamente relevantes alteram encargos ou condições que não pertenciam ao risco assumido pela contratada. Ele não existe para garantir lucro ou impedir prejuízo empresarial decorrente de proposta mal calculada.

Essa distinção é indispensável em contratos que começaram com forte desconto.

Se a empresa subestimou produtividade, logística, consumo de materiais, mobilização ou custos indiretos que estavam dentro do risco ordinário da execução, permitir recomposição automática significaria transformar a Administração em garantidora da estratégia comercial do licitante.

Por outro lado, se a Administração determina alteração unilateral que aumenta encargos, o art. 130 impõe o restabelecimento do equilíbrio no mesmo termo aditivo. Eventos imprevisíveis ou previsíveis de consequências incalculáveis também podem fundamentar recomposição nas condições legais.

O teste adequado envolve:

1. identificar o evento causador;
2. estabelecer quando ele ocorreu;
3. verificar se era conhecido ou previsível na data da proposta;
4. consultar a matriz de riscos;
5. medir o efeito efetivo sobre custos e prazo;
6. excluir perdas decorrentes de ineficiência própria;
7. reconstruir a equação original sem criar vantagem nova.

Já existe no acervo um conteúdo sobre reequilíbrio econômico-financeiro em contratos de engenharia. A conexão com mergulho de preços é direta: quanto mais agressiva a proposta, maior deve ser o cuidado para não converter risco empresarial assumido em recomposição paga pelo poder público.

O papel da engenharia consultiva e do apoio à fiscalização

A proteção contra mergulho de preços exige uma competência híbrida. Não basta leitura jurídica do contrato e não basta apenas conhecimento de obra.

É necessário integrar:

• orçamento e engenharia de custos;
• projeto e quantitativos;
• cronograma e produtividade;
• gestão de riscos;
• documentação contratual;
• fiscalização de campo;
• análise de medições;
• controle de mudanças;
• formação de preços de aditivos;
• causalidade de pleitos;
• preservação da vantagem econômica.

Essa combinação é típica de apoio técnico ao contratante ou Owner’s Engineering. O objetivo não é substituir a autoridade pública nem o fiscal designado, mas fornecer análise especializada para que decisões sobre preço, mudança e pleito sejam tecnicamente motivadas.

Em contratos de maior complexidade, o apoio técnico à fiscalização pode funcionar como segunda linha técnica para conferir medições, variações de quantitativos, justificativas de mudanças e coerência das memórias de cálculo.

A fiscalização por evidências é particularmente adequada porque permite reconstruir a cadeia decisória: fato de campo → registro → análise → decisão → impacto → preço → medição.

Quanto melhor essa rastreabilidade, menor a chance de que alterações economicamente desfavoráveis sejam aprovadas apenas pela pressão operacional de “não parar a obra”.

Quando o mergulho de preços termina em paralisação

A perda econômica para a Administração não é o único risco. Uma proposta insuficiente pode produzir incapacidade de continuar a execução.

O padrão normalmente passa por deterioração progressiva:

• caixa insuficiente;
• redução de equipe;
• atraso na compra de materiais;
• produtividade abaixo do planejado;
• inadimplência com fornecedores;
• pedidos de medição controversos;
• aumento de pleitos;
• desaceleração do cronograma;
• tentativa de renegociação informal;
• ameaça de abandono ou rescisão;
• paralisação efetiva.

É por isso que o mergulho de preços conversa diretamente com o guia de obras públicas paralisadas. Uma das formas mais eficientes de evitar uma obra paralisada é impedir que a contratação comece com uma equação econômica que somente funciona se o contrato for alterado depois.

A economicidade não deve ser medida na ata da sessão de lances. Ela deve sobreviver até o recebimento do objeto.

Protocolo de proteção para o gestor público

A aplicação prática pode ser organizada em doze passos.

1. Garanta que projeto, orçamento e quantitativos sejam suficientemente maduros antes da licitação.
2. Defina critérios de aceitabilidade de preços global e unitários relevantes.
3. Preserve memória completa do orçamento de referência e de sua data-base.
4. Após a disputa, analise não apenas o valor global, mas a distribuição dos descontos.
5. Identifique itens com maior probabilidade de aumento ou supressão.
6. Examine produtividades, BDI, administração local e premissas críticas.
7. Quando houver indícios, realize diligência material de exequibilidade.
8. Registre as justificativas que sustentam a aceitação da proposta.
9. Antes da ordem de serviço, crie baseline econômica do contrato.
10. Durante a execução, documente eventos e causalidade contemporaneamente.
11. Em cada aditivo, teste necessidade técnica, alocação de risco e preservação do desconto global.
12. Antes de reconhecer reequilíbrio, exclua erros de preço e riscos empresariais originalmente assumidos.

Esse protocolo não elimina conflitos, mas muda a posição da Administração. Em vez de reagir a cada pleito isoladamente, ela passa a controlar o comportamento econômico do contrato como um sistema.

Considerações finais

Mergulho de preços não é sinônimo de desconto elevado e não autoriza presumir má-fé de uma licitante apenas porque ela ofereceu a menor proposta. Competição real pressupõe liberdade para empresas eficientes praticarem preços agressivos.

O risco aparece quando a proposta não é autossuficiente nas condições da licitação e depende, para recuperar sua rentabilidade, de alterações posteriores do contrato. Nesse cenário, a economia obtida na sessão pública pode ser apenas aparente.

A proteção adequada combina dois momentos. Antes da contratação, a Administração precisa avaliar exequibilidade, preços unitários, produtividades, BDI e coerência da proposta. Depois da contratação, precisa controlar quantitativos, serviços novos, pleitos, reequilíbrios e aditivos preservando a diferença econômica originalmente conquistada.

A Lei 14.133 fornece instrumentos fortes para isso, especialmente nos arts. 56, 59 e 124 a 132. O art. 128 sintetiza a lógica: a vantagem global obtida na licitação não pode ser devolvida à contratada por meio de aditamentos da planilha.

Essa é a mudança de perspectiva mais importante para o gestor. A melhor proposta não é simplesmente a que vence com o menor preço. É a que permanece tecnicamente executável, juridicamente íntegra e economicamente vantajosa até a entrega final da obra.

Referências técnicas

[1] BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Especialmente arts. 56, 59 e 124 a 132. Disponível em: [https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm](https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm)

[2] BRASIL. Decreto nº 7.983, de 8 de abril de 2013. Estabelece regras e critérios para elaboração do orçamento de referência de obras e serviços de engenharia executados com recursos da União. Disponível em: [https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/decreto/d7983.htm](https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/decreto/d7983.htm)

[3] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão 1.236/2012-TCU-Plenário. Referência expressa ao conceito de mergulho de preços e busca posterior de compensação durante a execução. Disponível em: [https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/doc/acordao-completo/1236/2012/Plen%C3%A1rio](https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/doc/acordao-completo/1236/2012/Plen%C3%A1rio)

[4] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão 2.640/2019-TCU-Plenário. Critérios de aceitabilidade e avaliação posterior da exequibilidade diante do risco de mergulho de preços. Disponível em: [https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/doc/acordao-completo/2640/2019/Plen%C3%A1rio](https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/doc/acordao-completo/2640/2019/Plen%C3%A1rio)

[5] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão 1.618/2019-TCU-Plenário. Análise de preços unitários e prevenção do jogo de planilha em licitações de menor preço global. Disponível em: [https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/documento/publicacao/Jogo%2520de/%2520%2520/DTRELEVANCIA%2520desc/2](https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/documento/publicacao/Jogo%2520de/%2520%2520/DTRELEVANCIA%2520desc/2)

[6] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão 1.721/2016-TCU-Plenário. Jogo de planilha e desequilíbrio decorrente de alterações de quantitativos. Disponível em: [https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/documento/publicacao/Jogo%2520de%2520Planilha/%2520/DTRELEVANCIA%2520desc/9](https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/documento/publicacao/Jogo%2520de%2520Planilha/%2520/DTRELEVANCIA%2520desc/9)

[7] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão 467/2015-TCU-Plenário. Manutenção do desconto global em aditamentos que alterem a planilha orçamentária. Disponível em: [https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/doc/acordao-completo/467/2015/Plen%C3%A1rio](https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/doc/acordao-completo/467/2015/Plen%C3%A1rio)

[8] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão 2.373/2015-TCU-Plenário. Preços unitários, alterações de quantitativos e ameaça à vantagem econômica da contratação. Disponível em: [https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/doc/acordao-completo/2373/2015/Plen%C3%A1rio](https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/doc/acordao-completo/2373/2015/Plen%C3%A1rio)

[9] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão 1.874/2007-TCU-Plenário. Preservação da vantagem econômica original e prevenção do jogo de planilha em aditivos. Disponível em: [https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/doc/acordao-completo/1874/2007/Plen%C3%A1rio](https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/doc/acordao-completo/1874/2007/Plen%C3%A1rio)

[10] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão 2.009/2025-TCU-Plenário. Produtividades distintas das referências, exequibilidade, preços de mercado, SINAPI e potencial jogo de planilha. Disponível em: [https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/documento/jurisprudencia-selecionada/exequibilidade%2520da%2520proposta/%2520/score%2520desc%252C%2520COLEGIADO%2520asc%252C%2520ANOACORDAO%2520desc%252C%2520NUMACORDAO%2520desc/13/sinonimos%253Dtrue](https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/documento/jurisprudencia-selecionada/exequibilidade%2520da%2520proposta/%2520/score%2520desc%252C%2520COLEGIADO%2520asc%252C%2520ANOACORDAO%2520desc%252C%2520NUMACORDAO%2520desc/13/sinonimos%253Dtrue)

[11] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão 2.198/2023-TCU-Plenário. Aplicação do art. 59, § 4º, da Lei 14.133/2021 em proposta abaixo de 75% do orçamento. Disponível em: [https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/documento/acordao-completo/%2A/NUMACORDAO%253A2198%2520ANOACORDAO%253A2023%2520COLEGIADO%253A%2522Plen%25C3%25A1rio%2522/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/0](https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/documento/acordao-completo/%2A/NUMACORDAO%253A2198%2520ANOACORDAO%253A2023%2520COLEGIADO%253A%2522Plen%25C3%25A1rio%2522/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/0)

[12] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão 465/2024-TCU-Plenário. Interpretação do art. 59, §§ 2º e 4º, e presunção relativa de inexequibilidade. Disponível em: [https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/doc/acordao-completo/465/2024/Plen%25C3%25A1rio](https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/doc/acordao-completo/465/2024/Plen%25C3%25A1rio)

[13] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão 803/2024-TCU-Plenário. Exequibilidade de propostas à luz do art. 59 da Lei 14.133/2021. Disponível em: [https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/doc/acordao-completo/803/2024/Plen%25C3%25A1rio](https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/doc/acordao-completo/803/2024/Plen%25C3%25A1rio)

[14] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão 2.378/2024-TCU-Plenário. Presunção relativa de inexequibilidade e oportunidade de demonstração da viabilidade da proposta. Disponível em: [https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/documento/publicacao/inexequibilidade/%2520/DTRELEVANCIA%2520desc/5](https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/documento/publicacao/inexequibilidade/%2520/DTRELEVANCIA%2520desc/5)

Perguntas frequentes

O que é mergulho de preços em licitações?

É a prática de ofertar preço extremamente agressivo para vencer a licitação quando a sustentabilidade econômica da proposta depende de recuperar margem durante a execução, por exemplo com alterações de quantitativos, serviços novos, aditivos ou pleitos. O termo já foi empregado pelo TCU, mas sua identificação exige análise técnica das circunstâncias; preço baixo isoladamente não prova irregularidade.

Mergulho de preços é o mesmo que proposta inexequível?

Não. Inexequibilidade trata da capacidade de executar o objeto pelo preço ofertado. O mergulho de preços descreve uma estratégia econômica em que o contrato pode depender de alterações futuras para recompor margem. Os fenômenos podem coexistir, mas não são equivalentes.

O que é jogo de planilha?

É a deterioração da vantagem econômica da contratação por mudanças na composição ou nos quantitativos da planilha, especialmente quando aumentam itens com preços desfavoráveis à Administração e diminuem itens fortemente descontados. A Lei 14.133 protege o desconto global no art. 128.

Um desconto muito alto pode ser legítimo?

Sim. Eficiência, tecnologia, logística, estoque, condições de compra, equipamentos próprios, menor estrutura indireta ou estratégia comercial podem justificar preços agressivos. A Administração deve verificar se as premissas são tecnicamente plausíveis e suficientes para executar o objeto.

A proposta abaixo de 75% deve ser automaticamente desclassificada?

O art. 59, § 4º, estabelece o parâmetro de 75% para obras e serviços de engenharia, mas a jurisprudência do TCU evoluiu e possui precedentes que tratam o critério como presunção relativa, admitindo demonstração de exequibilidade. O gestor deve observar a jurisprudência vigente, o edital e a orientação jurídica aplicável.

A garantia adicional abaixo de 85% elimina o risco de mergulho de preços?

Não. A garantia adicional aumenta a proteção patrimonial, mas não corrige preços unitários distorcidos, produtividades irreais, BDI inconsistente ou uma estratégia baseada em mudanças futuras do contrato.

Como evitar que um aditivo elimine o desconto obtido na licitação?

A Administração deve manter uma baseline do orçamento e da proposta, recalcular o desconto após alterações e aplicar o art. 128 da Lei 14.133, que impede a redução, em favor do contratado, da diferença percentual entre valor global contratado e preço global de referência por aditamentos da planilha.

Todo pedido de reequilíbrio após uma proposta muito baixa deve ser negado?

Não. O reequilíbrio pode ser legítimo quando houver fato juridicamente apto a romper a equação econômico-financeira ou alteração de encargos atribuível à Administração. O que não deve ser transferido ao poder público é erro empresarial, ineficiência ou risco assumido pela própria contratada.

Quais itens devem receber maior atenção na análise da proposta?

Preços unitários relevantes, itens com desconto muito diferente do global, produtividades excepcionais, BDI, administração local, mobilização, insumos críticos, cronograma físico-financeiro e serviços com alta probabilidade de alteração de quantitativos.

Por que mergulho de preços pode levar à paralisação de obras?

Se o preço não gerar caixa e margem suficientes, a contratada pode reduzir recursos, atrasar compras, acumular dívidas, intensificar pleitos e desacelerar a execução. Quando as tentativas de recomposição não prosperam, cresce o risco de abandono ou rescisão.

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Conteúdos principais sobre o tema

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• Diligência de exequibilidade: roteiro técnico, documentos e motivação da decisão
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• Modo de disputa aberto x fechado na Lei 14.133
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• Guia Completo sobre Licitações e Contratos de Obras e Serviços de Engenharia
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